Право Європейського Союзу - Муравйов В.І. - 4. Захист прав людини в Європейському Союзі

Значна увага, яка приділяється останніми роками проблематиці захисту прав людини в ЄС, не є випадковим явищем. Прогресивна діяльність Суду ЄС протягом багатьох років щодо розробки неписаного каталогу прав для ЄС поступово знаходила своє закріплення в установчих договорах. А отже, діяльність щодо захисту прав людини в ЄС почала виходити на новий рівень.

4.1. Становлення та розвиток захисту прав людини в Євросоюзі

Ані ДЄС, ані ДФЄС не містять юридично закріпленого переліку основних прав людини. У цих документах наведено певні заборони та принципи, які гарантують пов'язані із економікою свободи, спрямовані на захист спільного ринку від обмежень з боку держав-членів. Зокрема, це ст. З ДЄС (яка стосується соціального захисту, рівня та якості життя), статті 3 та 45 ДФЄС (щодо вільного руху осіб), статті 18, 40 та 45 (2) ДФЄС (щодо заборони дискримінації), ст. 49 ДФЄС (соціальний захист) та ст. 157 ДФЄС (рівна оплата праці). Ці гарантії істотно відрізняються від основних прав людини як таких.

На початку 1950-х рр., за часів, коли на європейську інтеграцію покладали багато надій, робилися пропозиції розробити Договір про Європейське політичне співтовариство, до тексту якого мали бути включені матеріальні положення Європейської конвенції прав людини. Однак після невдалих спроб ратифікувати Договір про європейське оборонне співтовариство у 1952 р. цю ідею було відхилено. Можливо, як негативна реакція на такі надмірні інтеграційні очікування у Договорі про заснування Європейського Економічного Співтовариства від 1957 р. було закріплено лише цілі економічної інтеграції і, незважаючи на ідеалістичні декларації договорів про три співтовариства, жодних згадок про політичний союз та права людини до їх змісту включено не було.

Однак через незначний проміжок часу Європейське Співтовариство перетворилося на потужну організацію, діяльність якої впливала на більш широке коло питань політичного та соціального характеру, а отже, виходила за межі виключно економічної інтеграції. Більше того, заходи Співтовариства завдяки доктрині прямої дії часто мали прямі юридичні наслідки для приватних економічних та комерційних інтересів. Суб'єкти господарської діяльності почали звертатися за правовим захистом основних майнових та комерційних прав, охорона яких передбачена деякими конституціями держав-членів. Таким чином, перші кроки, зроблені Судом ЄС у сфері захисту прав людини, стосувалися економічних прав, зокрема права власності, а також свободи займатися торгівлею або професійною діяльністю.

Перші справи, які розглядалися Судом ЄС, засвідчили про небажання суддів надавати перевагу правам людини щодо права Співтовариства. Так, у справах С-1/58 Stork v High Authority [1959] та C-40/64 Sgarlata v Commission [1965] аргументи позивачів, які надавалися із посиланням на права людини, були відхилені на користь положень комунітарного права.

Цей підхід не відповідав позиціями тодішніх 6 держав-членів щодо прав людини. Після Другої світової війни західноєвропейські нації були більш ніж будь-коли відданими концепції захисту прав людини. Конституції Німеччини та Італії були перероблені із закріпленням зобов'язань цих держав щодо прав людини, включених до відповідного розділу. До 1955 р. всі перші держави-члени ЄЕС, крім Франції, ратифікували Європейську конвенцію з прав людини. Співтовариство та Суд були морально, якщо не юридично, зобов'язані захищати фундаментальні права людини. Таким чином, Суд не міг уже дотримуватися негативної позиції в цій сфері і з середини 1960-х pp. змінив її.

Важливе значення у цьому відношенні має справа С-26/69 Staudcr v City of Ulm [1969]. Вона стосувалася програми Співтовариства, що передбачала поставки в рамках соціальної допомоги масла за низькою ціною. Заявник отримував соціальну допомогу як жертва війни в Німеччині, і таким чином він підпадав під дію зазначеної програми; однак він виступав проти вимоги надавати для отримання масла купон, який містить інформацію про його ім'я та адресу: він доводив, що необхідність розголошувати ці дані є приниженням, і що це порушує його основні права людини. Він подав позов, стверджуючи, що рішення Співтовариства, яке розглядалося, є недійсним, оскільки воно містить таку вимогу. Спочатку позов було подано до німецького суду, який, у свою чергу, звернувся до Суду ЄС.

Суд ЄС констатував, що за правильного тлумачення захід Співтовариства не вимагав зазначення на купоні імені отримувача. Він постановив, що "Тлумачення таким чином положення, що розглядається, не містить у собі нічого здатного обмежити основні права людини, гарантовані загальними принципами права Співтовариства, та ті, що захищаються Судом". У зв'язку з цим було визнано, що дотримання основних прав людини є загальним принципом права Співтовариства.

Крім того, рішення у справі Stauder заклало підвалини для класифікації прав, що мають захищатися в межах ЄС, відповідно до юридичної природи та характеру цих прав.

Таким чином, сформувалися три групи прав:

1. Функціональні права, які випливають з установчих договорів і є необхідними для функціонування внутрішнього ринку. їх не виділено в окремий розділ чи главу, а розпорошено в текстах установчих договорів (зокрема, ст. 45 ДФЄС - право приймати реально запропоновану роботу, право залишатися на території держави-члена після завершення трудової діяльності або ст. 339 ДФЄС - охорона комерційної і професійної таємниці).

2. Спеціальні права - це друга група прав, пов'язана з правовими нормами, внесеними до правопорядку Маастрихтським договором. Ідеться про інститут європейського громадянства та передбачені ним основні права та свободи громадян Союзу. В доктрині європейського права ця група отримала назву "спеціальні права", оскільки їх було спеціально передбачено установчими угодами, про що свідчить той факт, що вони зібрані і систематизовані в межах одного розділу (Розділ II ДФЄС). За громадянами ЄС визнано право на вільне пересування і вибір місця проживання, активне і пасивне виборче право щодо виборів до Європарламенту та органів місцевого самоврядування, право на дипломатичний і консульський захист тощо.

3. Загальні або основні права людини - це третя група прав людини, які розуміють у тому сенсі, що надається цьому поняттю як у міжнародному, так і внутрішньодержавному праві. Зокрема, в судових рішеннях основними правами було визнано право власності (справа Hauer), право на повагу до приватного та сімейного життя, недоторканність помешкання і кореспонденції (справа National Panasonic), право на свободу висловлювання думки тощо. Загальні права отримали захист на рівні неписаного права ЄС завдяки запровадженню концепції загальних принципів права ЄС, спільних для держав-членів.

Новий підхід до захисту прав людини в ЄС було закріплено у справі С-11/70 Internationale Handelsgesellschaft [ 1970), яка стосувалося спільної сільськогосподарської політики. Для контролю за ринком певних сільськогосподарських продуктів було введено систему, відповідно до якої експорт дозволявся тільки в разі отримання експортером експортної ліцензії. У момент подання заяви про видачу ліцензії експортер повинен був депонувати грошову суму, яка підлягала конфіскації, якщо він не проводив експортну операцію в період чинності ліцензії. Заявник у цій справі, однак, подав скаргу, стверджуючи, що недійсною є вся система, яка порушує основні права людини. Одним із принципів, на який робилося посилання, був принцип пропорційності. Він заснований на концепції німецького конституційного права, який передбачає, що державні органи мають право накладати на громадян тільки такі зобов'язання, які необхідні для досягнення певної публічної мети. В Адміністративному суді ФРН, де було розпочато судочинство, стверджувалося, що зазначений захід Співтовариства є недійсним, бо він порушує німецький Основний Закон, а питання про його чинність було передане Суду ЄС.

Суд передусім констатував, що чинність заходу Співтовариства не може визначатися на основі норм та концепцій національного права: можуть застосовуватися тільки критерії Співтовариства. Таким чином, навіть порушення положень конституції якої-небудь держави-члена в частині основних прав не можуть впливати на чинність положень права Співтовариства. Після такої констатації Суд, проте, додав: "Однак необхідно перевірити, чи не були порушені які-небудь аналогічні гарантії, які є частиною права Співтовариства. В реальності додержання основних прав людини - невід'ємна частина загальних принципів права, яке захищається Судом ЄС. Захист таких прав, передбачений загальними для держав-членів конституційними традиціями, повинен бути забезпечений в рамках структури та цілей Співтовариства. Таким чином, із урахуванням сумнівів, виявлених Адміністративним судом, необхідно встановити, чи порушує система депозитів основні права, додержання яких повинно гарантуватися правовою системою Співтовариства".

Згодом Суд провів детальний аналіз системи та дійшов висновку, що у зв'язку з її функціонуванням будь-які основні права людини не порушуються.

Необхідно також зазначити, що наведене вище твердження має більш широкий характер, ніж його аналог у справі Stauder, через дуже важливий аспект: у ньому закріплено, що концепція прав людини, яка застосовується Судом і чинність якої базується тільки на праві Співтовариства, тим не менш, "передбачена" національними конституційними традиціями.

Наступний крок було зроблено під час розгляду справи С-4/73 Nold v. Commission [1974]. Справа стосувалася рішення Комісії відповідно до Договору про Європейське об'єднання вугілля та сталі, яке передбачало, що оптові продавці вугілля не можуть купувати вугілля з Руру безпосередньо в агентства-продавця, якщо обсяг закупівлі менше за встановлений мінімум. Нолд був оптовим продавцем вугілля, який не бажав виконувати цю вимогу, згідно з якою він повинен мати справу з посередником. Він подав позов до Суду, в якому стверджував, що рішення порушує його основні права людини, частково тому, що позбавляє його прав власності, а частково тому, що порушує його право на вільне ведення економічної діяльності. Таким чином, він розпочав процес у Суді згідно зі ст. 33 Суд визнав наявність цих двох прав дорозумілими принципами права Співтовариства, однак стверджував, що вони не повинні вважатися абсолютними та безумовними: стосовно них можуть встановлюватися обмеження, "виправдані спільними цілями Співтовариства", і "виключно комерційні інтереси та можливості" ними не враховуються. Таким чином, порушення не мало місця.

У рішенні Суду міститься таке твердження: "Як уже заявив Суд, основні права являють собою інтегральну частину загальних принципів права, додержання яких він забезпечує.

Під час забезпечення цих прав Суд повинен виходити із загальних для держав-членів конституційних традицій і, відповідно, не може підтримувати заходи, які не відповідають основним правам, що визнаються та захищаються конституціями цих держав.

Подібним чином міжнародні договори, які передбачають захист прав людини, в яких держави-члени беруть участь або які вони підписали, можуть визначати основні напрями, яких необхідно додержуватися в рамках права Співтовариства".

У двох аспектах ця констатація є більш широкою, ніж попередня, відображена у справі Handelsgesellschaft: вона не залишає сумніву в тому, що захід Співтовариства, який перебуває у конфлікті з основними правами, буде анульований; також вона виявляє нове джерело "обгрунтування" цих прав - міжнародні договори.

Необхідно зазначити, що в рішенні у справі Nold Суд ЄС згадував договори, з якими держави-члени "співробітничають" або які вони підписали. Це наводить на думку, що для держави-члена необов'язково бути стороною договору: достатньо, якщо вона брала участь у переговорах, які привели до його укладення; так само після підписання договору необов'язково повинна слідувати його ратифікація.

Найважливіший в цьому відношенні договір - Європейська конвенція з прав людини (ЄКПЛ). Усі держави-члени є сторонами цієї Конвенції, і, без сумніву, права, які нею охороняються, захищаються і в рамках ЄС. Суд ЄС у ряді випадків посилався на цей документ, а також на Європейську соціальну хартію 1961 р. та Конвенцію 111 МОП.

Цікавою є позиція Суду ЄС щодо місця основних прав людини у праві ЄС. її можна знайти у справі С-44/79 Hauer v. Land Rheinland-Pfalz [1979], яка стосувалася Регламенту Співтовариства, що встановлював тимчасову заборону на розширення посівів винограду. Хауер володіла землею у ФРН, яку планувала засіяти виноградом. Вона не могла цього зробити у зв'язку з дією регламенту і звернулася до німецького суду, який вимагав рішення Суду ЄС. Суд визнав як принцип права ЄС право на власність і на свободу економічної діяльності, але після констатації того, що ці права не мають абсолютного характеру, постановив, що акт Співтовариства є виправданим як такий, що прийнятий в загальних інтересах, і таким чином підпадає під виключення стосовно цих прав. Рішення становить особливий інтерес, оскільки Суд, констатуючи, що право власності може бути обмежене, не тільки посилався на окремі положення конституцій трьох держав-членів (Німеччини, Італії та Ірландії), а й звернув увагу на низку деталей після аналізу відповідних положень ЄКПЛ.

З середини 1970-х рр. у рамках ЄС починають приймати документи, присвячені захисту прав людини. У 1977 р. було прийнято Спільну декларацію Європейського парламенту, Комісії та Ради міністрів, у якій висловлювалися їх прагнення дотримуватись і захищати основні права людини так, як вони сформульовані Судом ЄС. Таким чином, однією з основних рушійних сил у розвитку поваги прав людини в Євросоюзі став Суд.

Після підписання Єдиного європейського акта 1986 р., у преамбулі якого проголошувалося сприяння розвиткові демократії через забезпечення основних прав і свобод, вживається ряд пріоритетних заходів у сфері прав людини, а також розглядається можливість включення принципу поваги прав людини до ДЄС.

Було запропоновано дві форми включення принципу поваги прав людини до права ЄС: закріплення у тексті ДЄС переліку основних прав людини або приєднання ЄС до Європейської конвенції з прав людини. Останню пропозицію було внесено на розгляд Суду ЄС, який відхилив можливість приєднання до Конвенції з огляду на те, що Євросоюз не має компетенції у сфері захисту прав людини. В ухвалі 2/94 зазначалося: Суд ЄС оголошує про те, що ЄС не має компетенції на приєднання до Конвенції, оскільки установчі договори спеціально не наділили ЄС повноваженнями ані розробляти власні норми в галузі захисту прав людини, ані приєднуватися до наявних міжнародних договорів.

У 1989 р. у рамках Європейських Співтовариств було прийнято два акти про права людини з рекомендаційною силою:

1. Декларація основних прав і свобод, розроблена Європейським парламентом. Це невеликий акт з 25 статей, в якому проголошуються основні права всіх категорій, в тому числі соціально-економічні, а також їх гарантії та найважливіші принципи правового положення особистості (принцип рівності перед законом - ст. 3) та політичної сили в цілому (принцип демократії - ст. 17).

2. Хартія Співтовариства про основні соціальні права працівників - це результат колективної творчості держав-членів (її підписали 11 з 12 тодішніх країн ЄЕС - усі, крім Великої Британії). Вона закріплює передусім соціальні права та гарантії особам найманої праці: право на зайнятість та винагороду, право на покращення умов життя та праці, право на соціальний захист тощо.

Головна частина Хартії містить 30 пунктів, багато з яких мають програмний характер (наприклад, згідно з п. 17 "Інформування, консультація та участь робітників в управлінні повинні розвиватися за відповідними напрямами, беручи до уваги чинну практику в різних державах-членах").

Декларація Європейського парламенту та Хартія соціальних прав (згідно з її преамбулою має силу декларації) лише із застереженнями можуть бути названі джерелами основ правового статусу людини і громадянина в ЄС.

Наступний крок у сфері захисту прав людини та демократичних принципів у Євросоюзі було зроблено після підписання ДЄС, який набув чинності 1 листопада 1993 р.

Уперше в тексті Маастрихтського договору було закріплено принцип поваги прав людини: у п. 2 ст. Р встановлено, що Союз поважає основні права людини, як вони гарантовані Європейською конвенцією з прав людини, підписаною 4 листопада 1950 р. в Римі, і як вони випливають зі спільних конституційних традицій держав-членів як загальних принципів права ЄС.

Амстердамський договір 1997 р. відтворив у ст. 6 формулювання, наведене у Маастрихтському договорі про ЄС. Крім того, ст. 7 ДЄС, запроваджена Амстердамським договором, передбачила право Ради призупиняти деякі права держав-членів, включаючи право голосу, якщо така держава-член буде визнана винною у порушенні основних принципів, закріплених у ст. 6. Ніццьким договором у 2000 р. було внесено зміни до ст. 7, якими передбачалися більш детальні та справедливі процедури, яких необхідно дотримуватися до винесення негативного рішення проти держави-члена, а також передбачалося вжиття запобіжних заходів до того, як такі порушення вже відбулися. Суд ЄС був наділений юрисдикцією стосовно процедурних положень.

Після тривалих коливань та проміжних заходів Європейська рада в Кельні у червні 1999 р. прийняла рішення про необхідність розробки проекту Хартії основних прав ЄС.

Після ухвалення керівниками держав-членів Хартію було прийнято і урочисто проголошено 7 грудня 2000 р. в Ніцці як спільний правовий акт трьох інститутів Союзу: Європарламенту, Ради та Комісії.

Певні спроби модифікації положень установчих документів щодо захисту прав людини в ЄС робилися під час розробки тексту Конституційного договору, підписаного 2004 р. Цей документ передбачав такі зміни:

1) інкорпорацію тексту Хартії основних прав 2000 р. до Конституційного договору (як розділ II Конституції);

2) закріплення положень щодо приєднання ЄС до Європейської конвенції з прав людини;

3) включення деяких додаткових прав та цінностей, на яких грунтується ЄС, а саме людська гідність та права "осіб, які належать до національних меншин";

4) включення захисту прав дітей як цілі ЄС.

Конституційний договір, однак, не був ратифікований через негативні результати референдумів у Франції та Нідерландах і не набув чинності.

Поворотним пунктом у системі захисту прав людини в Євросоюзі стали підписання та ратифікація Лісабонського договору 2007 р.

З моменту набуття чинності Лісабонським договором установчі договори ЄС містять такі положення стосовно захисту прав людини:

I. У ст. 2 ДЄС закріплено принцип поваги прав людини та основних свобод:

"Союз створений на цінностях поваги людської гідності, свободи, демократії, рівності, правової держави та дотримання прав людини, включаючи права осіб, які належать до меншин. Ці цінності є спільними для держав-членів у рамках суспільства, яке характеризується плюралізмом, недискримінацією, терпимістю, справедливістю, солідарністю та рівністю жінок та чоловіків".

Порушення цього принципу інститутами ЄС може слугувати підставою для позовів до Суду ЄС, а якщо аналогічні порушення систематичного та стійкого характеру допускають держави члени, то до них можуть бути застосовані санкції за рішенням Ради ЄС (ст. 7).

Усі держави-кандидати на вступ до ЄС зобов'язані відповідно до ст. 49 ДЄС поважати права людини.

Стаття 6 п. 1 містить посилання на Хартію основних прав: "Союз визнає права, свободи та принципи, передбачені Хартією основних прав Європейського Союзу від 7 грудня 2000 р., яку прийнято у Страсбурзі 12 грудня 2007 р., яка буде мати деякі юридичні риси, як Договори". Крім того, п. 2 ст. 6 містить положення про те, що ЄС приєднається до ЄКПЛ, положення якої є загальним принципом права ЄС.

II. У ДФЄС містяться норми, які регулюють інститут європейського громадянства. Вони становлять предмет окремої - другої частини "Недискримінація та громадянство Союзу", яка також закріплює низку основних прав особистості (наприклад, право петицій або свободу пересування та вибору місця проживання).

Деякі права особистості містяться і в інших частинах ДФЄС. Зокрема, "свободи спільного ринку" (свобода пересування робітників, свобода заснування тощо), принцип рівності жінок і чоловіків з питань оплати праці та деякі інші.

ДФСЄ є джерелом повноважень інститутів Союзу з регулювання та захисту фундаментальних прав і свобод та демократичних принципів правового статусу особистості. Наприклад, згідно зі ст. 18 та 19 Рада та Європейський парламент уповноважені приймати законодавчі акти та вживати інших заходів щодо боротьби з такими видами порушень принципу рівноправності, як дискримінація за національним принципом, за ознакою статі, раси, етнічного походження тощо.

До ДФЄС включено важливі гарантії захисту прав і свобод людини і громадянина, особливо від посягань з боку наднаціональних інститутів: скарги до Омбудсмена, позови до Суду ЄС, в тому числі про компенсації збитків, завданих індивіду Союзом та його посадовими особами тощо.

Крім того, ефективному захисту прав людини присвячений Протокол № 8 до ДФЄС. Передбачається, що угода про приєднання Союзу до ЄКПЛ буде містити положення, спрямовані на збереження специфічної природи ЄС та його правової системи. Зокрема, це стосується спеціальних положень щодо можливої участі Союзу у контролюючих органах ЄКПЛ, а також того, що судові позови, позивачем в яких будуть держави, які не є членами ЄС, та окремі особи, будуть подаватися в правильному оформленні до держав-членів ЄС та/або самого ЄС.

Така угода повинна забезпечити, що приєднання Союзу до ЄКПЛ не вплине негативним чином на компетенцію Союзу та повноваження його інститутів. Вона також гарантуватиме, що жодним чином не зміниться статус держав-членів по відношенню до ЄКПЛ, особливо щодо протоколів до неї, заходів, що вживаються як відступ від зобов'язань за Конвенцією відповідно до ст. 15 ЄКПЛ, та застережень, зроблених державами-членами згідно зі ст. 57 ЄКПЛ.

Таким чином, упродовж останніх 60 років ЄС пройшов тривалий шлях становлення своє власної системи захисту прав людини: від повного відхилення ідеї про те, що захист прав людини може користуватися перевагою перед положеннями права ЄС, до розробки власного каталогу прав людини, яким стала Хартія основних прав.