Право Європейського Союзу - Муравйов В.І. - 4.3. Європейське громадянство

Запровадження європейського громадянства, руху осіб, закріпленого в установчих договорах, із чітко визначеними правами та обов'язками, що було результатом розвитку свободи, тривало з 1960-х рр. У 1992 р. у Маастрихтському договорі було зазначено мету діяльності Союзу "посилити захист прав та інтересів громадян своїх держав-членів шляхом запровадження громадянства Союзу". Громадянству тоді було присвячено нову частину (розділ II) Договору про заснування ЄС.

Як і національне громадянство, громадянство Союзу покликане визначати зв'язок між громадянином та ЄС, що знаходить вираження у правах громадян, їх обов'язках та участі у політичному житті. Метою цього є зменшення розриву між усе більшим впливом заходів Союзу на його громадян і забезпеченням прав та обов'язків, а також участь у демократичному процесі, що залишається майже виключно внутрішньою компетенцією держав. Усе це робиться для того, щоб підвищити у людей відчуття приналежності до ЄС та заохочувати громадську думку, політичну свідомість та почуття приналежності в Європі.

Із набуттям чинності Лісабонським договором передбачається створення більш ефективної системи захисту прав та інтересів громадян держав-членів (п. 5 ст. З ДЄС).

Відповідно до ст. 9 ДЄС кожна особа, яка має громадянство держави-члена, є громадянином Союзу. Громадянство Союзу є додатковим (субсидіарним) до національного громадянства, однак не заміняє його, а передбачає низку прав та обов'язків на додаток до тих, що походять з громадянства держави-члена.

Набуття громадянства держави-члена (наприклад, ФРН) веде до визнання особи громадянином Союзу. Це саме стосується і припинення громадянства: втрата німецького або іншого національного громадянства означає також втрату громадянства ЄС.

Підстави та порядок набуття залишаються в компетенції держав-членів. Водночас, як постановив Суд ЄС, "ця компетенція повинна здійснюватися за додержання комунітарного права", включаючи визнані Союзом основні права та їх гарантії (справа С-369/90 [1992]).

Права і свободи громадян Союзу, закріплені установчими договорами, розподілено на три основні групи за сферою і способом застосування.

Перша група - це політичні (електоральні) права, до яких належать:

- активне та пасивне виборче право у виборах до Європарламенту в державі перебування або постійного проживання на рівних умовах з громадянами цієї країни (п. "b" ст. 20, п. 2 ст. 22 ДФЄС);

- активне та пасивне виборче право у виборах до муніципальних органів влади (органів місцевого врядування) в державі-члені, в якій вони проживають на умовах, однакових з громадянами цієї держави-члена (п. "Ь" ст. 20, п. 1 ст. 22 ДФЄС).

Друга група - це міграційні (функціональні) права:

- право вільно та без перешкод пересуватися всією територією Євросоюзу (п. "а" ст. 20, ст. 21 ДФЄС);

- право вільно обирати місце проживання в межах території держав-членів ЄС (п. "а" ст. 20, ст. 21 ДФЄС).

Третя група - це запобіжно-захисні права та адміністративні гарантії:

- на території третьої країни, де не представлена держава-член, громадянство якої має особа, - право користуватися захистом з боку дипломатичних та консульських установ будь-якої держави-члена на тих самих умовах, що й громадяни цієї держави (п. "с" ст. 20, ст. 23 ДФЄС);

- право направляти петицію до Європарламенту (п. "сі" ст. 20, ст. 227 ДФЄС);

- право звертатися із скаргою до Омбудсмена, який призначається Європарламентом, з питань неналежного управління в діяльності інститутів або органів Союзу (п. "сі" ст. 20, ст. 228 ДФЄС);

- право надсилати звернення до будь-якого інституту або органу Союзу однією з мов держав-членів та отримувати відповіді цією самою мовою (п. 4 ст. 24 ДФЄС);

- право на доступ за певних умов до документів Європарламенту, Ради та Комісії (ст. 15 ДФЄС).

Електоральні права громадян ЄС є новелою в міжнародному праві, оскільки до цього часу жодне інше інтеграційне об'єднання не надавало подібних прав населенню держав-членів, і жоден міжнародний орган або інститут не обирався шляхом прямого волевиявлення народу. Електоральні права, за загальноприйнятою класифікацією прав людини, належать до політичних прав, які є прерогативою громадян держави.

Правовою основою електоральних прав в ЄС є статті 22, 223, 224 ДФЄС. Починаючи з 1976 р. (Акт від 20 вересня 1976 р., із змінами, внесеними Рішенням Ради 2002/772/ЕС, Євроатому від 25 червня 2002 р. та 23 вересня 2002 р.), громадяни ЄС мають право обирати своїх представників до Європарламенту в державі, громадянами якої вони є. У червні 1979 р. відбулися перші вибори до Європарламенту, на яких громадяни держав-членів мали можливість реалізувати це право.

Проте до укладення Маастрихтського договору не всі громадяни ЄС, які працювали за межами своєї держави, мали змогу скористатися своїми політичними правами. Фактично, крім Ірландії, Нідерландів, Бельгії та Великої Британії (щодо ірландських громадян) держави перебування не дозволяли таким категоріям населення брати участь у виборах до Європарламенту, а єдиною державою, яка дозволяла голосувати через довірену особу або поштою, була Італійська Республіка.

Маастрихтський договір надав право всім громадянам держав-членів ЄС голосувати або бути кандидатом у виборах до Європарламенту та на місцевих виборах у державі-члені, де вони проживають (незалежно від наявності у них громадянства цієї держави), на однакових умовах з громадянами країни постійного проживання. Далі положення цього Договору було розвинене у вторинному праві ЄС.

Муніципальні вибори

Директива Ради 94/80/ЕС (із змінами, внесеними Директивою 96/ 30/ЕС) про права, пов'язані із муніципальними виборами, надає всім громадянам Союзу активне та пасивне виборче право на муніципальних виборах у державі-члені, в якій вони проживають.

З метою захисту своїх суверенних інтересів держава-член може передбачити, що тільки її власні громадяни мають право бути обраними на посади голови та його заступників в органах місцевого самоврядування, а також на посаду одного з директорів колегіального органу місцевого самоврядування, які є, по суті, посадовими особами, що здійснюють функції публічної влади. Однак можливість громадян інших держав-членів реалізовувати своє активне виборче право не повинно за загальним правилом невиправдано обмежуватися. Щодо участі у муніципальних виборах, то до всіх громадян Союзу, як правило, ставляться як до громадян своєї держави.

Держава-член може застосувати певні обмеження, наприклад, передбачити більш тривалий мінімальний період проживання як умову для участі у муніципальних виборах, якщо на її території відсоток громадян інших держав-членів ЄС, які мають активне або пасивне виборче право, перевищує 20% від загального електорату; наразі така ситуація існує в Люксембурзі та в певних адміністративних одиницях Бельгії. Однак Бельгія ще ніколи не застосовувала це обмеження.

На національному рівні постійно тривають дебати стосовно права громадян третіх країн на участь у виборах. З 1992 р. на теренах ЄС співіснують два підходи: є держави, де громадяни третіх країн мають право брати участь у муніципальних виборах (Данія, Ірландія, Нідерланди, Швеція та Фінляндія); та країни, де це право не визнається (Бельгія, ФРН, Греція, Іспанія, Франція, Італія, Люксембург, Австрія, Португалія та Велика Британія).

Вибори до Європейського парламенту

Директива 93/109/ЕС врегульовує процедуру реалізації активного та пасивного виборчого права на виборах до Європарламенту і надає всім громадянам Союзу можливість вирішувати, брати участь чи ні у виборах до Парламенту (активно чи пасивно) в державі свого походження або державі свого постійного проживання в межах ЄС, якщо вони не є однаковими.

Для участі у виборах до Європарламенту в державі постійного проживання встановлюються такі самі умовами, що застосовуються до громадян цієї держави. Загальний вік набуття виборчого права - 18 років у всіх державах-членах. Держава-член може застосувати певні обмеження, наприклад, якщо на її території відсоток громадян інших держав-членів ЄС, які мають активне або пасивне виборче право, перевищує 20% від загального електорату. У цьому випадку може застосовуватися більш тривалий ценз осілості. Крім того, в державах-членах діють різні правила щодо визначення поняття "постійне проживання". Деякі країни вимагають від виборців мати своє місце проживання або звичайне перебування на території виборчого округу (Франція та Фінляндія), або звичайно перебувати там (Бельгія, ФРН, Греція, Іспанія, Люксембург, Португалія та Італія), або бути зареєстрованим у реєстрі виборців (Данія, Ірландія, Угорщина, Нідерланди, Австрія, Польща, Швеція та Велика Британія).

Щоб мати право голосувати (активне виборче право) у Люксембурзі, громадяни ЄС повинні довести мінімальний період проживання на території Люксембургу - 5 років, хоча цей час не застосовується до виборців, які не мають право голосу у державі-члені свого походження, тому що вони проживають за межами цієї держави або через період цього проживання.

Вибори до Європарламенту проводяться відповідно до принципів, що є спільними для всіх держав-членів. Вони закріплені у Рішенні Ради 2002/772/ЕС, що набуло чинності 1 квітня 2004 р. і доповнює Акт стосовно виборів представників до Європарламенту шляхом прямого загального голосування 1976 р. Кожна держава-член вирішує самостійно питання про форму проведення цих виборів, однак допускає ідентичні демократичні правила стосовно віку набуття виборчих прав, рівності статей, таємниці голосування, а також низки спільних принципів: прямого загального виборчого права, пропорційного представництва та строку перебування на посаді євродепутата (5 років із правом переобрання). Місця в Європарламенті за загальним правилом розподіляються пропорційно до кількості населення кожної держави-члена. Загальна кількість євродепутатів становить наразі 736 осіб.

Відповідно до судового рішення у справі Matthews проти Сполученого Королівства (справа С-145/04 Королівство Іспанія проти Сполученого Королівства [2004]), а також подальшої зміни в Сполученому Королівстві національного виборчого законодавства електоральні права на виборах до Європарламенту були поширені на Гібралтар. Це надало можливість електорату, який мешкає у Гібралтарі, взяти участь у цих виборах у травні 2003 р.

Політичні партії на європейському рівні сприяють формуванню європейської політичної свідомості та вираженню волі громадян Союзу (п. 4 ст. 10 ДЄС). Згідно зі ст. 224 ДФЄС Європарламент та Рада за допомогою регламентів встановлюють статус політичних партій на європейському рівні і, зокрема, правила стосовно їх фінансування. У листопаді 2003 р. Європарламент та Рада прийняли з цього питання Регламент 2004/2003/ЕС (із змінами, внесеними Регламентом 1524/2007).

Голосування громадян-нерезидентів у країні свого громадянства

У Великій Британії виборче право громадян, які мешкають за кордоном, обмежене для державних службовців, членів збройних сил та громадян, які виїхали з країни понад 5 років тому, за умови, що вони подали декларації до відповідних органів. Данія, Нідерланди, Австрія та Португалія надають право голосувати тільки своїм громадянам, які мешкають у державах-членах ЄС. Бельгія, Греція, Іспанія, Франція, Італія та Швеція надають своїм громадянам право голосувати незалежно від того, яка країна є місцем їх постійного проживання. ФРН надає це право своїм громадянам, якщо вони прожили в іншій країні менше 10 років. В Угорщині та Ірландії право голосу поширюються тільки на громадян ЄС, які постійно проживають на національній території.

Реалізація пасивного виборчого права пов'язана із низкою формальностей. Крім вимоги наявності громадянства держави-члена ЄС, що є спільним для всіх держав-членів, умови відрізняються залежно від країни. Мінімальний вік для того, щоб бути обраним депутатом до Європарламенту, становить 18 років у Данії, ФРН, Іспанії, Нідерландах, Люксембурзі, Австрії, Португалії, Фінляндії, Швеції та у більшості нових держав-членів; 21 рік - у Бельгії, Чеській Республіці, Ірландії, Греції, Литві, Польщі, Словаччині та Великій Британії; 23 - у Франції; 25 - в Італії.

У Люксембурзі діє ценз осілості щодо реалізації пасивного виборчого права до Європарламенту: необхідно прожити щонайменше 5 років, щоб отримати можливість балотуватися на виборах до Європарламенту. Більше того, список кандидатів у депутати не може включати більшість кандидатів, які не мають громадянства Люксембургу.

Таким чином, запровадження електоральних прав громадян ЄС забезпечує дотримання одного з найважливіших демократичних принципів - принципів рівності і недискримінації.

Іншу категорію прав громадян ЄС деякі дослідники класифікують як різновид адміністративно-процесуальних гарантій. Такі права відіграють також запобіжно-захисну роль для можливості здійснення інших категорій прав.

Такою процесуальною гарантією є право на захист закордонними органами зовнішніх зносин держав-членів, передбачене ст. 23 ДФЄС.

Згідно з нею, якщо громадянин Союзу перебуває у третій країні, в якій держава-член, громадянином якої він є, не має посольства або консульського пункту, він має право на захист з боку органів влади держав-членів, які мають представництва в цьому місці, на однакових умовах з громадянами цієї держави. Держави-члени приймають необхідні положення та вступають між собою у міжнародні переговори, необхідні для забезпечення цього захисту. Таке саме положення передбачене у ст. 46 Хартії основних прав ЄС.

Рада 19 грудня 1995 р. прийняла Рішення 95/553/ЕС стосовно захисту громадян ЄС дипломатичними та консульськими представництвами. Цим рішенням передбачено, що допомога надається у випадку смерті; у разі серйозного нещасного випадку або серйозної хвороби; арешту або затримання; жертвам тяжкого злочину, а також у вигляді сприяння та репатріації громадян Союзу, які перебувають у складному становищі. Передбачено також надання коштів на повернення до батьківщини в разі нагальної потреби і за умови забезпечити своє повернення за рахунок власних коштів. Усі понесені витрати мають бути компенсовані особою після повернення на батьківщину державі громадянства, яка самостійно має владнати ці питання з державою, що надала допомогу.

Друге Рішення 96/409/РЕ5С дозволяє звертатися до консульських установ інших держав-членів ЄС у разі втрати паспорта з метою отримання спеціальних документів для пересування загального зразка. Подібний документ видається тільки за згодою держави громадянства і має виключно цільовий характер, тобто повинен бути використаний лише для поїздки, для якої був виданий.

Підписання Лісабонського договору у грудні 2007 р. дещо розширило компетенцію ЄС у сфері дипломатичного та консульського захисту. У параграфі 2 ст. 23 ДФЄС передбачено таке: "Рада, діючи відповідно до спеціальної законодавчої процедури та після консультації з Європейським парламентом, може приймати директиви, які встановлюють заходи щодо координації та співробітництва, необхідні з метою полегшення цього захисту". Це дає підстави стверджувати, що незабаром буде прийнято низку нормативних актів у вигляді директив, які є інструментом гармонізації національного права держав-членів згідно зі стандартами ЄС, а це, у свою чергу, спонукатиме держави-члени трансформувати своє законодавство відповідно до спільної мети - забезпечення ефективного консульського захисту громадян ЄС у третіх країнах.

Щодо права на звернення з петиціями до Європарламенту та подання скарг до Європейського омбудсмана, то ці права з'явилися в результаті прагнення авторів європейської конструкції наситити її елементами, притаманними для європейських демократій XX ст. Процедури реалізації цих прав будуть розглянуті нижче.

Право, передбачене п. 4 ст. 24, означає не просто нормативно закріплену можливість писати чи направляти запити до інститутів та органів ЄС, але перш за все, юридично встановлений обов'язок останніх надати у визначений термін умотивовувану відповідь на запитання чи необхідну інформацію, якщо вона не є конфіденційною. Фактично, це право можна назвати правом на спілкування або правом на ефективний двосторонній зв'язок.

Предметом письмового звернення може бути будь-що, оскільки жоден нормативний документ не регламентує правила прийнятності таких звернень. Передбачалося, що такі звернення мали б стосуватися сфери європейського права - вказували 6 на порушення права ЄС або недоліки правового регулювання, проте це не є обов'язковим. У такому самому порядку можна звертатися за наданням необхідної інформації або документації.

На відміну від конституційного розуміння в державах Європи, починаючи з Французької декларації про права людини і громадянина 1789 р., з громадянством ЄС не пов'язано жодних спеціальних гарантій основних прав. Стаття 6 (п. 3) ДФЄС закріплює, що "основні права, як вони гарантовані Європейською конвенцією з прав людини та основних свобод і як вони випливають із загальних для держав-членів конституційних традицій, входять до змісту права Союзу як загальні принципи".

Поки що установчі договори не передбачають чітко сформульованих обов'язків громадянина ЄС, хоча про це йдеться в ст. 20 ДФЄС, що є головною відмінністю між ним та громадянством держав-членів. Під обов'язками можна розуміти ті положення, які випливають з тлумачення норм договору. Зокрема, серед обов'язків громадян ЄС - дотримання рівноправності між жінками та чоловіками щодо оплати праці (ст. 157 ДФЄС), незастосування дискримінації за ознакою громадянства (ст. 1'8 ДФЄС) тощо.

Стаття 25 ДФЄС та ст. 48 ДЄС створюють можливості для розвитку громадянства Союзу поступово, а отже, надають громадянам ЄС посилений правовий статус на європейському рівні. У ст. 11 ДЄС Лісабонським договором передбачене нове право громадян Союзу. Не менше одного мільйона осіб, які є громадянами переважної кількості держав-членів, можуть виступити із ініціативою та запропонувати Комісії, в межах своїх повноважень, подати будь-які відповідні пропозиції щодо питань, з приводу яких громадяни вважають за потрібне прийняття нового правового акта Союзу для належного виконання положень установчих договорів.

Таким чином, сутність громадянства Союзу полягає не тільки в тих основних правах, які закріплені установчими документами. Інші права і свободи регламентуються, крім відповідних актів Союзу, вторинним правом ЄС, а також рішеннями Суду.