Право Європейського Союзу - Муравйов В.І. - 4.2. Місце принципу поваги прав людини в договорах Євросоюзу з третіми країнами

У країнах, з якими Євросоюз має двосторонні угоди або договори про співробітництво, погіршення стандартів прав людини та серйозні перешкоди функціонуванню демократії, ставили перед ЄС питання про те, як у такому випадку реагувати на це. Проблема постала на порядку денному у зв'язку з численними ситуаціями, коли ЄС, незважаючи на свідчення про серйозні порушення прав людини та погіршення рівня управління, стикався із кредитними зобов'язаннями. Як приклад можна навести ситуацію в Уганді в 1970-х pp.

Віденська конвенція про право міжнародних договорів 1969 р. не передбачає можливість автоматичного припинення або призупинення договорів виключно на підставі порушень прав людини. Отже, Євросоюз не має конкретних засобів припинення угод, укладених з державами, де систематично порушуються права людини. Були випадки, коли Союз мав можливість зупинити угоди за умов військових дій та внутрішніх заворушень. У такій ситуації він був вимушений посилатися на аргументи щодо "неможливості виконання" договірних зобов'язань з боку третьої країни (ст. 61 Конвенції) або в більш широкому сенсі на підставі клаузули rebus sic stantibus (докорінна зміна обставин) (ст. 62). Однак для ЄС цього було недостатньо, тому було докладено значних зусиль щодо розробки клаузули про права людини.

Відповідно до Віденської конвенції про право міжнародних договорів договір можна зупинити, якщо це відповідає його положенням, а також у разі істотного порушення умов договору. Таким чином, зупинення договору у зв'язку з порушеннями прав людини може мати місце, якщо рівень захисту прав людини в державі-учасниці договору розглядається як істотний елемент цього договору. Згодом до всіх двосторонніх угод та угод про співробітництво між ЄС та третіми країнами почали включати клаузулу про права людини, внаслідок чого посилання на певні стандарти прав людини та належного управління стали суттєвими елементами всіх договорів з третіми країнами.

Перший крок щодо закріплення клаузули прав людини було зроблено у 1989 р. під час роботи над проектом IV Ломейської конвенції. Стаття 5(2) (2) передбачає, що "кожен громадянин має право у своїй власній країні або в країні перебування на повагу своєї гідності та захист відповідно до законодавства". Стаття 5 чітко пов'язала права людини з розвитком та створила правову основу для сприяння правам людини через спеціальні гуманітарні програми. IV Ломейська конвенція також розширила канали, через які ЄС може надавати допомогу: не лише через офіційні, урядові канали, а й безпосередньо організаціям на місцях. Положення IV Ломейської конвенції, однак, не містили клаузули про призупинення договору у разі порушень прав людини, а тому не вирішували суті проблеми. Більше того, права людини розглядалися лише як програмний принцип, а не як суттєвий елемент угоди. Наголос при цьому робився на економічних та соціальних правах, частково у зв'язку з тим, що ці права розглядалися як такі, що мають тісний зв'язок з економічним розвитком. Інший недолік IV Ломейської конвенції полягав у тому, що ст. 5 була написана для та застосовувалася до країн Африки, Карибського басейну та Тихоокеанського регіону (країни АКТ).

Незважаючи на це, слід зазначити, що саме в IV Ломейській конвенції вперше було визначено позитивний підхід до прав людини, в тому сенсі, що договір не робив наголос на традиційному, негативному способі здійснення політичного впливу. Замість цього наголос робився на позитивній реакції на права людини, зокрема інтенсифікації політичного діалогу. Прикладом негативного підходу було б застосування економічних санкцій. На відміну від цього, позитивний підхід до тієї самої ситуації передбачає зосередження уваги на продовженні політичної дискусії з урядом, водночас передбачено можливість надання допомоги через неурядовий сектор. Наголос на позитивному підході є одним із найбільш інноваційних елементів IV Ломейської конвенції, а також тим елементом, який залишиться актуальним у ході подальшої розробки клаузули прав людини.

Протягом 1990 р. Європейський парламент продовжував наполягати на розширеному застосуванні клаузули прав людини також у країнах, які не належать до країн акт. У цьому процесі положення ст. 5 виявилися невідповідними, частково через явне посилання на соціальні права та систему апартеїду.

Стаття 5 була замінена на так звану базову клаузулу. Це положення було розроблено для угод з країнами Південної Америки і запроваджено в рамках договору з Аргентиною, підписаного у квітні 1990 р. У статті 1(1) закріплено: "Зв'язки співробітництва між Співтовариством і Аргентиною та ця угода цілком базуються на повазі демократичних принципів та прав людини, що надихає внутрішню та зовнішню політику Співтовариства та Аргентини". Лише посилаючись на право особи "на повагу своєї гідності та захист з боку закону", базова клаузула визначає відносини між третьою країною та ЄС як такі, "що базуються на повазі демократичних принципів та прав людини". Це не надає чітких підстав для припинення договору у разі порушень прав людини, однак все ж таки це можна розглядати як покращення ситуації, порівняно зі ст. 5, оскільки відбувається наближення прав людини та демократичних принципів до основних елементів договірних відносин ЄС. У цьому випадку йшлося про стандарти прав людини, закріплені в Загальній декларації прав людини 1948 р., Гельсінському заключному акті 1975 р. та Паризькій хартії для нової Європи 1990 р.

Як результат цього процесу, 28 листопада 1991 р. Рада прийняла Резолюцію про права людини, демократію та розвиток. Зазначена Резолюція офіційно проголосила, що права людини, по суті, пов'язані із розвитком і наголосила на зобов'язаннях ЄС, що виникають з огляду на це. Резолюція передбачила, що визнання прав людини та демократичних принципів у третіх країнах є суттєвим елементом загальної політики розвитку ЄС без розрізнення між економічними та соціальними правами, з одного боку, та громадянськими і політичними, з іншого. Рада наголосила на позитивному підході до прав людини у своїх відносинах з третіми країнами, із наданням переваги політичному діалогу перед застосуванням санкцій. Однак санкції також були закріплені як останній засіб впливу на державу-порушницю.

11 травня 1992 р. Рада прийняла Декларацію, в якій проголосила, що повага демократичних принципів формує суттєву частину угод між ЄС та Нарадою з безпеки та співробітництва в Європі (НБСЄ). Після цієї Декларації угоди ЄС з Прибалтійськими державами, Албанією та іншими третіми країнами містили посилання на права людини як "суттєвий елемент", з метою створення чітких підстав для застосування санкцій або припинення договору відповідно до ст. 60 (3) (Ь) Віденської конвенції про право міжнародних договорів.

Це положення (так звана "клаузула невиконання") увійшло у право ЄС під назвою "Балтійська клаузула". її було включено до договорів, укладених у 1992 р. з Прибалтійськими державами, Албанією, Бразилією та до так званого Антського пакту. Зазначена клаузула мала таке формулювання: "Сторони зберігають за собою право невідкладно зупиняти цю Угоду повністю або в певній її частині, якщо має місце серйозне порушення її суттєвих положень". Клаузула "суттєвий елемент" у поєднанні з клаузулою невиконання дійсно створили набагато більш чітко визначений та дієвий інструмент для зупинення договорів у випадку систематичних порушень прав людини. Однак термін "серйозні" не залишає простору для політичних маневрів, а отже, не передбачає якого-не-будь автоматизму як реакції на порушення договору.

Після 1993 р. на заміну Балтійській клаузулі поступово прийшла Болгарська клаузула, яка передбачала більш широку сферу застосування та більше вибору для можливої реакції. Клаузула зупинення викладалася таким чином: "Якщо одна із сторін вважає, що інша сторона не виконує свої зобов'язання відповідно до цього Договору, вона може вжити адекватних заходів. Перед тим, як це зробити, крім випадків особливої терміновості, вона звернеться до Ради асоціації із усією відповідною інформацією, потрібною для ретельної перевірки ситуації з огляду на встановлення шляхів розв'язання проблеми, прийнятних для сторін. (...) Під час визначення заходів пріоритет має надаватися тим, які в найменший спосіб перешкоджають функціонуванню цієї Угоди. Ці заходи терміново повідомляються Раді Асоціації та повинні бути предметом консультацій в рамках Ради Асоціації, якщо інша сторона цього вимагає".

Головна відмінність між Балтійською та Болгарською клаузулами полягає у рівні дозволеної реакції. У надзвичайній ситуації Балтійська клаузула передбачає термінове зупинення угоди без будь-яких переговорів. Ідея про позитивну реакцію на порушення договору, вперше запроваджена у IV Ломейській конвенції, знайшла своє відображення під час розробки Болгарської клаузули. У разі зупинення частин договору Болгарська клаузула передбачена для створення механізму підтримання діалогу, і, більше того, вона дозволяє розпочати процедуру примирення. Ідея, покладена в основу цього, полягала не в застосуванні санкцій, а навпаки, передбачала правовий простір для політичних дискусій. На жаль, суворі вимоги проведення консультацій з Радою Асоціації та іншою стороною створювали загрозу зробити Болгарську клаузулу невиконання неефективною.

Саме це положення пізніше було виключено до угод з Росією та країнами СНД. У цих угодах було вирішено, через спільну інтерпретаційну декларацію, що кожна сторона у разі особливої невідкладності була уповноважена вживати відповідні контрзаходи без звернення до Ради Асоціації. Клаузула "суттєвий елемент" та клаузула невиконання застосовувалися також у низці наступних угод (із В'єтнамом, Південною Кореєю, Ізраїлем, а також в Угодах про асоціацію з Тунісом та Марокко в 1995 р.).

У 1994 р., коли настав час перегляду IV Ломейській конвенції, нова ст. 5 Конвенції набула такого формулювання: "Повага до прав людини, демократичних принципів та верховенства права, яка створює основу відносин між країнами Африки, Карибського басейну та Тихоокеанського регіону та Співтовариством та всіх положень Конвенції і врегульовує внутрішню та міжнародну політику договірних сторін, створює суттєвий елемент Конвенції". Положення про виконання робить наголос на консультативній частині процесу, на відміну від більш ранніх версій клаузули. У разі порушення з боку однієї сторони інша сторона "запрошує відповідну сторону (...) провести консультації (...)". Встановлюється термін у 30 днів для проведення консультацій, і реагування повинно бути "останнім засобом". Порівняно зі спільними деклараціями в угодах з Росією та країнами СНД IV Ломейська конвенція встановлює більше обмежень щодо односторонніх акцій.

Положення про права людини IV Ломейської конвенції стали стандартним пунктом зовнішніх угод Співтовариства. Цей формат було закріплено в Повідомленні Комісії СОМ (95) 216 від 23 травня 1995 р. про "включення поваги демократичних принципів та прав людини до угод між Співтовариством та третіми країнами". Повідомлення пояснює посилання на права людини та демократичні принципи, прив'язуючи їх до позицій ЄС стосовно універсальних та регіональних стандартів прав людини. Комісія також вказує на той факт, що ці принципи повинні розглядатися як загальні цілі політики Співтовариства щодо розвитку та співробітництва. Більш того, тут приділяється увага еволюції клаузули прав людини і робиться висновок, що клаузула прав людини "є головною новелою в тому, що вона робить права людини предметом спільного інтересу" і "надає можливість сторонам у разі необхідності вживати обмежувальні заходи". Будь-які обмежувальні заходи повинні вживатися "в дусі позитивного підходу" і мають не тільки "базуватися на об'єктивних та справедливих критеріях", а й застосовуватися з метою "підтримання діалогу". Комісія, однак, вирішила проблему попередньої непослідовності політики ЄС шляхом розробки проекту Керівних принципів, які визначають формат наступних клаузул прав людини. Комісія висловила занепокоєння тим, що застосування різних клаузул може тлумачитися як дискримінаційна практика, а це може підірвати позицію Комісії у переговорах з третіми країнами, і дійшла висновку, що ініціатива сприятиме "послідовності, прозорості та доступності" підходу Співтовариства.

Клаузула прав людини, визначена в Повідомленні, містить матеріальні (стаття про суттєвий елемент) та процедурні (стаття про невиконання) положення. Згідно з Керівними принципами преамбула повинна включати "загальне посилання на повагу прав людини та демократичних цінностей", а також посилання на відповідні (регіональні та універсальні) документи, спільні для обох сторін. Основний текст угод має включати клаузулу, яка визначає суттєві елементи, закріплюючи, що "всі положення відповідної угоди ґрунтуються на повазі демократичних принципів та прав людини, які надихають внутрішню та зовнішню політику всіх сторін". Клаузула повинна бути пристосована до відповідних умов тієї певної угоди, як, наприклад, членство в ОБСЄ або принципи ринкової економіки. Угода також повинна включати статтю про невиконання, із посиланням на формат процедури й обрання адекватних заходів, якщо одна із сторін не зможе дотриматися своїх зобов'язань відповідно до цієї угоди. До угоди має додаватися інтерпретаційна декларація, в якій визначається поняття "випадки особливої невідкладності" та закріплюється, що може розцінюватися як порушення угоди.

Повідомлення СОМ (95) 12 ефективно визначило зміст клаузули прав людини і створило правову базу для наступних кроків, однак у ньому не розглядалося питання про правомірність та компетенцію ЄС включати демократичні принципи та основні права людини як основний елемент до своїх угод.

Це питання порушила Португалія, коли подала у 1994 р. позов до Суду ЄС (С-268/94 The Portugese Republic v. The Council of the European Union [1996]), оскаржуючи ту позицію, що дорозуміла компетенція ЄС включала право на запровадження клаузули прав людини до своїх угод. Справа стосувалася питань, які виникали із дещо раніше укладеної Угоди про співробітництво між ЄС та Індією. Намагаючись створити прецедент для інших угод, які були в стадії розробки, ця справа непрямо стосувалася правомірності застосування клаузули прав людини.

Перше питання, яке порушила Португалія, полягало в тому, що права, закріплені як "основні" в ЄЄА, та посилання на них у ДЄС були програмними правами, які встановлюють лише загальні цілі, а не надають спеціальних повноважень від імені Співтовариства. Друге питання стосувалося договірних положень, які повинні застосовуватися і відповідно до яких ЄС має повноваження укладати договори з третіми країнами, а також ішлося про вплив відповідних положень на процедуру укладення угод. Португалія відстоювала ту думку, що єдиною дієвою правовою основою двосторонніх угод та угод про співробітництво є ст. 308 Договору про заснування ЄС (нині - ст. 352 ДФЄС). Оскільки права людини були визначені в ст. 177 (нині - ст. 208 ДФЄС) як загальні цілі політики Співтовариства, угоди, які укладаються відповідно до ст. 181 (ст. 211), можуть робити лише загальні посилання на права людини. Якби це твердження було визнано правильним, посилання на повагу прав людини як суттєвий елемент вийшло б за межі мети, визначеної в ст. 177 Договору.

Занепокоєння Португалії частково мало процедурний характер у зв'язку з тим, що правила стосовно укладення (або зупинення) договору відрізнялися залежно від тієї статті, на якій угода базувалася.

Зі свого боку Рада відстоювала ту позицію, що "угоди стосовно розвитку між Співтовариством та державами, які не є членами, можуть включати положення щодо окремих питань без потреби звернення до інших правових підстав. Щодо участі держав-членів в укладенні угоди не виникає жодних ускладнень, якщо переважною метою угоди є досягнення цілей, передбачених у ст. 177". Стаття встановлює, що положення окремих заходів не можуть виходити за межі загальної мети сприяння розвитку та співробітництву. Щодо ст. 177 Рада доводила, що повага прав людини та демократичних принципів не створювала перешкоду для загальної мети договору; навпаки, її було включено, щоб надати можливість застосовувати інші положення угоди. Відповідно, угода все ж таки підпадає під дію ст. 177 Договору. Стосовно мандата у сфері прав людини Співтовариства Рада посилалася на ст. 177 (2), яка передбачає: "Політика Співтовариства (...) є внеском до загальної справи розвитку та зміцнення демократії, верховенства права, поваги до прав людини та основних свобод". Іншими словами, ст. 177 вимагала від Співтовариства включити повагу до прав людини до вирішення в рамках політики розвитку.

Суд прийняв рішення, що включення положень про повагу прав людини та демократичних принципів не змінило характеристику угоди та що суттєва правова база для запровадження клаузули прав людини може бути знайдена в ст. 181 (ст. 211 ДФЄС). Як результат, немає необхідності змінювати розподіл сфер компетенції між державами-членами та Союзом щодо укладення договору і процедурних заходів. Таким чином, це рішення роз'яснило багато матеріальних та процедурних аспектів, пов'язаних із компетенцією ЄС включати положення щодо прав людини до торговельних угод та угод з питань розвитку.

Питання щодо зупинення договору не є чітко визначеним. Принцип actus contrarius передбачає, що органи, уповноважені укладати договір, також мають право його зупиняти. Це лише стосується реакції на ситуацію, коли запланована санкція передбачає зупинити весь договір від імені ЄС. Лісабонський договір включає можливе вирішення цієї проблеми в ст. 218 (9). Рада може самостійно прийняти рішення. Рішення повинно прийматися на пропозицію Комісії або Високого представника ЄС з питань зовнішніх зносин та політики безпеки на підставі ст. 218.

Слід зазначити, що позиція ЄС щодо необхідності включення клаузули прав людини до всіх міжнародних угод впливає на зовнішні зносини ЄС. Так, упродовж тривалого часу низький рівень забезпечення прав людини в Китайській Народній Республіці ставав на перешкоді укладенню Угоди про партнерство та співробітництво між ЄС та КНР. Станом на жовтень 2010 р. тривають переговори УПК з Китаєм.

Наступними державами, з якими до цього часу не укладено договір про співробітництво, є Австралія та Нова Зеландія. Переговори з цими країнами стикнулися із значними труднощами в 1997 p., коли Австралія та Нова Зеландія відмовилися включити до Угоди про співробітництво звичні для ЄС положення про права людини як істотний елемент договору. Таким чином, у двосторонніх відносинах наразі ЄС та Австралія керуються Основами партнерства між ЄС та Австралією, прийнятими у 2008 p., а відносини між ЄС та Новою Зеландією регулюються Спільною декларацією ЄС та Нової Зеландії про відносини та співробітництво від 2007 p., які за своєю природою не є міжнародними договорами.

Яскравим прикладом дії клаузули прав людини є відносини між ЄС та Російською Федерацією. Розробка тексту Угоди про партнерство та співробітництво (УПС) між ЄС та РФ була розпочата у 1992 р. Угоду було підписано в 1994 р. Додатком до УПС є Спільна декларація, яка підтверджує, що повага до прав людини становить істотний елемент Угоди. Незабаром після цього було підписано тимчасову угоду про набуття чинності положеннями, пов'язаними із торгівлею, до повної ратифікації УПС. Тимчасова угода також містила посилання на права людини у ст. 1 ("Загальні принципи"). Коли російські збройні сили увійшли на територію Чечні в грудні 1994 p., Європейська комісія реагувала шляхом призупинення процесу ратифікації УПС. Європейський парламент 19 січня 1995 р., посилаючись безпосередньо на клаузулу прав людини, закріплену в п. 1 ст. 2 УПС, підтримав рішення Комісії та звернувся до Ради із закликом не вживати подальших заходів щодо остаточної ратифікації УПС, доки тривають військові дії та порушення прав людини в Чечні. Таким чином, процес ратифікації УПС затягнувся до 1997 р. Відтоді з боку ЄС неодноразово вживалися різні заходи політичного характеру, спрямовані на посилення діалогу з Російською Федерацією з питань прав людини як істотний елемент двосторонніх відносин.

Щодо України, то ст. 2 Угоди про партнерство та співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами від 1994 р. передбачає, що "Повага демократичних принципів та прав людини, як зазначено, зокрема, в Хельсінкському Заключному акті та Паризькій Хартії для нової Європи, так само як принципів ринкової економіки, включаючи ті з них, що були проголошені в документах Боннської Конференції НБСЄ, є основою внутрішньої та зовнішньої політики Сторін та становлять істотний елемент партнерства та цієї Угоди".

У Спільній декларації стосовно ст. 102 УПС дається офіційне тлумачення поняття "суттєвий елемент партнерства" цієї угоди. Згідно із ним порушення однією із сторін УПС положень ст. 2, так само як відмова від угоди з причин, не передбачених загальними принципами міжнародного права (МП), вважатиметься значним порушенням угоди і, відповідно, "випадком надзвичайної терміновості", який дозволяє негайне припинення угоди або призупинення її дії сторонами без застосування процедур ст. 102 УПС, що відповідає положенням ст. 60 (3) Віденської конвенції про право міжнародних договорів 1969 р. (ВК 1969 р.).

При цьому слід мати на увазі, що практична реалізація згаданих принципів і норм, а також здійснення контролю щодо їхнього дотримання у світлі УПС значною мірою залежить від того, як кожна зі сторін їх тлумачить. А це може призвести до суперечок між сторонами. З метою усунення розбіжностей щодо тлумачення змісту цих принципів у системі УПС задіяний політичний діалог (ст. 1).

Головне призначення політичного діалогу полягає у забезпеченні зближення та тісної співпраці між Україною та Євросоюзом як у політичній, так і в економічній галузях. Відповідно до УПС політичний діалог здійснюється на кількох рівнях, зокрема шляхом проведення консультацій на вищому рівні (ст. 7). У свою чергу, Рада з питань співпраці забезпечує політичний діалог на міністерському рівні (ст. 85). У необхідних випадках передбачені також зустрічі з трійкою держав-членів ЄС (ст. 7). Політичний діалог здійснюється також на рівні вищих посадових осіб, через дипломатичні канали, шляхом обміну інформацією тощо (ст. 8).

Наразі триває робота щодо підготовки Нової посиленої угоди між Україною та ЄС. З метою підготовки до підписання Угоди про асоціацію між ЄС та Україною в рамках Ради із співробітництва Україна-ЄС було підготовлено Порядок денний асоціації, офіційно затверджений 23 листопада 2009 р.

Угода про асоціацію, а також Порядок денний спрямовані на консолідацію демократичних реформ, а саме реформи судової системи, поваги до верховенства права та прав людини, прозорості та демократичної відповідальності, а також підвищення участі громадян у публічному прийнятті рішень в Україні. Сторони (ЄС та Україна) погодилися підтримувати діалог та співробітничати з метою посилення поваги до демократичних принципів, верховенства права та належного управління, прав людини та основних свобод, включаючи права осіб, які належать до національних меншин, як це визначено в Конвенціях ООН та Ради Європи, а також у відповідних протоколах до них. Передбачається, що такий діалог та співробітництво охоплюватимуть такі сфери:

- посилення стабільності, незалежності та ефективності функціонування установ, які забезпечують функціонування демократії та верховенство права;

- забезпечення незалежного судочинства та ефективності судів та прокуратури, а також правоохоронних органів;

- забезпечення поваги прав людини та основних свобод шляхом всебічного співробітництва з питань захисту прав людини та основних свобод, включаючи як індивідуальні випадки, так і питання стосовно інструментів міжнародного права прав людини;

- боротьба з корупцією.

Отже, в майбутньому Угоді між Україною та ЄС принципу демократії та захисту прав людини буде приділятися значна увага.

Таким чином, необхідно зазначити, що враховуючи торговельні інтереси, історичні зв'язки та участь у наданні гуманітарної допомоги, ЄС є одним із найбільших донорів економічної та технічної допомоги країнам, що розвиваються. Тобто ЄС має значні можливості щодо поглиблення свого співробітництва з третіми країнами, в яких невідповідним чином забезпечуються права людини та демократичні принципи. Застереження про права людини та демократичні принципи створює нову модель зовнішніх зносин та міжнародного співробітництва ЄС. Відповідно до її змісту посилення діалогу та співпраці між ЄС та третіми країнами є не тільки загальним інтересом, а й сприяє миру, стабільності та розвитку у світі.