Теорія держави та права - Гіда Є.O. - 1.2.2.3. Фома державного устрою

Форма державного устрою є внутрішнім поділом держави па складові частини - територіальні одиниці, автономні, культурні, політичні утворення чи навіть суверенні держави. Вона також відображає характер співвідношення держави в цілому та окремих її частин.

Форма державного устрою охоплює такі складові:

- територіальну організацію населення;

- розподіл держави на основні складові частини;

- правове положення територіальних складових держави;

- принципи побудови взаємовідносин центра та регіонів.

У літературі, як правило, виділяють дві основні форми державного устрою - просі держави (унітарні) та складні держави (федерація, конфедерація, імперія, унія, протекторат).

Унітарна держава - це держава, територія якої поділяється на територіальні одиниці, які не мають ознак державності. Унітарні держави є найбільш поширеною формою державного устрою.

Юридичні ознаки унітарної держави такі:

- вона не містить відокремлених територіальних утворень, що мають ознаки держави;

- являє собою централізовану державу (місцеві органи підконтрольні центральній владі);

- у міжнародних відносинах є єдиним суверенним суб'єктом міжнародного права (адміністративно-територіальні одиниці такого права не мають);

- має єдину систему права та законодавства;

- має єдину систему державних органів

- мас одноканальну систему загальнодержавних податків (на відміну від федеративних держав);

- мас єдине громадянство.

Унітарними державами в сучасний період є більшість країн світу, зокрема Китай, Норвегія, Польща, Швеція, Франція, Японія та багато інших.

В основу територіального устрою унітарної держави покладені принципи єдності державної території; її неподільності, недоторканності, цілісності, комплексності і керованості її частин, поєднання державних і регіональних інтересів.

Розрізняють два види унітарних держав:

1) централізовані-це така унітарна держава, де підпорядкування регіональних органів центру здійснюється за допомогою посадових осіб, яких призначають з центру на засадах централізації (наприклад, Нідерланди, Казахстан та ін.);

2) децентралізовані - це така унітарна держава, де регіональні органи утворюються незалежно від центру, на місцях ("знизу") і, як правило, шляхом виборів (наприклад, Нова Зеландія, Японія та ін.).

Хоча унітарна держава і характеризується тим, що її складові частини не мають ознак державності, проте в деяких випадках до складу унітарних держав можуть входити одна або декілька територіальних одиниць, які мають особливий статус автономій.

Автономія - це політично-національне утворення в рамках єдиної держави, що .має право широкого внутрішнього самоврядування, проте не має державного суверенітету і права вільного виїзду зі складу держави, до складу якої вона входить.

Автономії мають власний законодавчий орган, який функціонує в межах своєї компетенції. Його компетенція, як і компетенції інших органів влади автономії, зазвичай, закріплюється конституцією держави і спеціальним законом, який приймається національним парламентом.

Автономії в сучасних унітарних державах утворюються за адміністративним чи національним (етнічним) принципами, враховуючи історичні та географічні фактори.

У деяких випадках унітарні держави, які мають автономії називають складними унітарними державами (Іспанія, Італія, Франція тощо), а ті які не мають автономних утворень - простими унітарними державами (Болгарія, Вірменія, Польща, Чехія тощо).

Складні держави - це такі держави, які складаються з окремих державних утворень, що мають певні ознаки державності, зокрема і суверенітет, але певну частину своїх суверенних прав, переважно у сфері зовнішньої політики, передали центральним союзним органам держави. Це також одна або декілька суверенних держав, які створили єдину велику і складну централізовану державу в результаті завоювання інших суверенних держав або політичного насильства чи неоколоніальної політики2. До складних держав належать: федерація, конфедерація, імперія, унія, протекторат.

Федерація (від лат. foedus - об'єднання, союз) - це єдина держава, до якої входить кілька територіальних утворень (суб'єктів федерації), що володіють суверенітетом або мають певні ознаки державності. У сучасному світі близько двадцяти федерацій. У цих державах проживає фактично третина населення Землі (Бельгія, Бразилія, Індія, Росія, США, ФРН та ін.).

Таким чином, федерація означає створену за принципами федералізму єдину суверенну державу, що складається з особливих територіальних одиниць - державних утворень суб'єктів, які мають деякі риси держави і наділені самостійною юрисдикцією поза межами компетенції федеральної державної влади. Кількість суб'єктів може бути різною як і їх назви. В Росії- 21 республіка, 6 країв, 49 областей, 2 міста федерального підпорядкування, 1 автономна область і 10 автономних округів. У США - 50 штатів, ФРН- 16 земель.

Однак, як свідчить світова практика, всі федеративні держави повинні відповідати певним специфічним ознакам, які полягають у тому, що:

- кожна федерація має подвійну організацію державного апарату: дві системи вищих органів влади (органи федеральні і органи суб'єктів федерації), а також відповідно дві системи інших державних органів (судових, контрольно-наглядових та ін.);

- вони мають федеративну систему законодавства (законодавство федеральне і законодавство суб'єктів федерації);

- наявність спільної території та спільних державних кордонів;

- спільні збройні сили;

- можливість подвійного громадянства (громадянин федерації та суб'єкту федерації);

- суб'єкти федерації мають право на самовизначення.

Види федерації:

1. За способом утворення:

- союзна федерація (федерація, що заснована на договорі), суб'єктами якої є суверенні держави, що зберігають за собою значний обсяг повноважень, аж до права виходу зі складу федерації.

Юридичні ознаки союзної федерації:

o утворення на основі договору (союзу) між суверенними державами. У такому союзі суверенні держави, що мають наміри утворити федерацію, визначають повноваження, які вони передають загально-федеративним органам і які залишають виключно у своїй компетенції, місцезнаходження столиці федерації тощо. Таким чином, для утворення федерація необхідне добровільне волевиявлення декількох суверенних держав, яке знаходить свій вираз у відповідному договорі між ними;

o територія федерації складається з територій її суб'єктів;

o наявність конституції федерації в цілому і конституцій у кожного з її суб'єктів та, відповідно, систем законодавства і державних органів як всієї федерації, так і в кожного з її суб'єктів;

o існування громадянства як усієї федерації, так і громадянства її суб'єктів. Це означає, що кожен громадянин одночасно є громадянином всієї федерації і громадянином одного з її суб'єктів;

o у міжнародних стосунках може виступати як федерація в цілому, так і кожен з її суб'єктів;

o збереження за суб'єктами федерації широких повноважень аж до права виходу з її складу;

- федерація, заснована на автономії-її суб'єктами є державні утворення, що не мають суверенітету, але мають певні ознаки державності у вигляді повноважень самостійно вирішувати питання місцевого значення.

- Юридичні ознаки федерації, заснованої на автономії:

o утворення автономних одиниць рішенням вищих органів державної влади країни на прохання населення певної частини території держави;

Порядок створення цього виду федерації принципово відрізняється від порядку створення союзної федерації. На відміну від союзної федерації, цей її вид створюється в межах кордонів суверенної держави за такою схемою:

а) населення певної частини території держави звертається до вищих органів державної влади з проханням надати цін території автономію. Це означає отримання права створювати спеціальні органи, які б автономно, тобто незалежно від загальнодержавних органів, але в межах конституції і законів держави, вирішували певні питання, що мають виключно місцеве значення. При цьому не може бути й мови про будь-які претензії на одержання права вирішувати питання про вихід зі складу даної держави. Світовий досвід показує, що такі прохання в абсолютній більшості випадків надходять від територій, населення яких за певними ознаками (національними, культурними, релігійними тощо) відрізняється від більшості населення країни. Тому мова може йти про автономні права, що стосуються вирішення питань, пов'язаних саме з такими особливостями, або мають виключно місцеве значення, наприклад організація навчальних закладів з викладанням національною мовою, поліпшення стану місцевих шляхів сполучення тощо;

б) у разі задоволення вказаного клопотання парламент приймає закон, що визначає межі території, населення якої одержує права автономії, та перелік питань, які підлягають автономному вирішенню. При цьому, звичайно, відповідні рішення не можуть суперечити законодавству даної держави. Таким чином, створення автономних одиниць, їхні територіальні межі та обсяг компетенції цілком залежать від рішення загальнодержавних органів. Зрозуміло, що інтересам будь-якої держави не відповідає виникнення в межах її території одиниць, що можуть претендувати на статус держави. Тому автономні одиниці не мають ознак, притаманних суб'єктам союзної федерації, тобто не мають ознак державності;

o суб'єкти федерації одержують право вирішувати питання, що мають виключно місцеве значення;

o відсутність усіх ознак союзної федерації, тобто суб'єкти федерації, заснованої на автономії, не мають права виходити з її складу та вступати в дипломатичні відносини з іншими державами тощо.

2. За характером правової основи:

- конституційні - створені шляхом закріплення у конституції принципу розподілу країни на суб'єкти федерації з відповідник! розподілом повноважень (наприклад, США, Канада). Водночас, зміна конституції є винятковим правом федеральних органів влади;

- договірні - створені на основі союзу, шляхом об'єднання раніше самостійних держав у федерацію з одночасним переданням їй частини суверенних повноважень (наприклад, Швейцарія). В договірних федераціях її суб'єкти мають велику ступінь самостійності, оскільки правове положення суб'єктів федерації - результат їх взаємного волевиявлення, що формально допускає можливість зміни федеративного договору;

- конституційно-договірні - мають певні ознаки двох попередніх різновидів, тобто є федераціями змішаного типу. Наприклад, Конституція Російської Федерації 1993 року встановила верховенство її норм над нормами федеративного договору, але одночасно й підтвердила дію останнього у сфері регулювання федеративних відносин.

3. Згідно з принципом побудови:

- національні - федерації побудовані з урахуванням національного складу населення, тобто її суб'єкти відрізняються за складом населення і називаються за основною (титульною) нацією (наприклад, Бельгія). Іншими словами національна федерація характеризується багатонаціональним складом населення, що компактно проживає на території суб'єктів федерації.

Ознаки національної федерації:

o суб'єктами є національні державні утворення, які мають рівний правовий статус;

o будується на принципі добровільного об'єднання суб'єктів;

o забезпечує суверенітет великих і малих націй, їх вільний розвиток;

o суб'єкти мають власні органи державної влади: парламент, президента, судову систему, їх органи виконавчої влади самостійно здійснюють зовнішню політику;

o вищі органи федерації формуються із представників суб'єктів і лише координують діяльність останніх;

o право суб'єктів на вільний вихід із союзу;

- територіальні-федерації побудовані за територіальною ознакою, де всі суб'єкти однонаціональні або багатонаціональні, але жодна з національностей не має абсолютної більшості, або представники однієї національності проживають на території різних суб'єктів федерації, а в основу об'єднання покладено принцип загальних економічних, політичних культурних інтересів (наприклад, Нігерія).

Ознаки територіальної федерації:

o державні утворення в її складі не є суверенні, вирішення питань зовнішньої і внутрішньої політики залежить від центральних органів влади;

o юридичне розмежування повноважень між центральними і місцевими органами влади здійснюється на основі конституції;

o суб'єкти не мають права представництва у міжнародних організаціях;

o федеративна конституція не передбачає або забороняє односторонній вихід суб'єктів із союзу;

o збройні сили підпорядковані союзним органам, головнокомандуючий - глава держави. Суб'єктам у мирний час забороняється утримувати професійні збройні сили;

- національно-територіальні- федерації, що поєднують національні та територіальні ознаки. Наприклад, Канада є національно-територіальною, оскільки складається з десяти провінцій, з яких 9 заселені англомовним населенням, а одна (Квебек) - франкомовним.

4. Відповідно до характеру та обсягів повноважень суб'єктів федерації:

- симетричні- федерації, де всі суб'єкти мають рівний правовий статус;

- асиметричні - федерації, де правовий статус суб'єктів федерації неоднаковий. Наприклад, у Індії територія поділяється на штати і союзні території; штати управляються парламентом, а території- федеральною владою. У Німеччині суб'єкти федерації мають неоднакове кількісне представництво у парламенті1.

На відміну від федерацій як єдиних союзних держав конфедерація являє собою державно-правовий союз суверенних держав, створений для досягнення певних цілей шляхом утворення одного або кількох спільних органів. В усіх інших питаннях союзні держави зберігають повну самостійність.

Особливості й ознаки конфедерації полягають у тому, що:

- вона не створює будь-якої нової держави: члени конфедерації зберігають свій суверенітет і не втрачають права виходу з конфедерації будь-коли;

- конфедерація утворюється на основі договору, укладеного між двома або кількома державами, тобто конфедерація - це об'єднання міжнародно-правового характеру;

- конфедерація не має єдиного законодавчого органу (кожний член конфедерації здійснює законодавчі функції в межах суверенної території), єдиної території створюваного об'єднання, громадянства, фінансової системи (хоча можуть за домовленістю об'єднуватися митниця, оборона, управління транспортом, зовнішня торгівля тощо);

- конфедерація не має єдиної централізованої влади: органи конфедерації утворюються лише з представників держав, що входять до союзу, і не здійснюють прямої влади над громадянами держав - членів конфедерації;

- рішення органів конфедерації забезпечуються тільки урядами дер-жав-членів конфедерації, але вони також мають право нуліфікації, тобто право скасовувати рішення загально-конфедеративного органу;

- у конфедерації відсутня єдина податкова система: її фінансові ресурси формуються з надходжень - внесків держав;

- конфедерація - союз тимчасовий: вона або перетворюється на федеративну державу, або розпадається на окремі унітарні держави.

Конфедерація часто розглядається в якості проміжного ланцюга на шляху руху держав до створення федерації. Прикладами цього можуть служити конфедерації, які існували до переростання їх у федерації на території США (з 1776 до 1787), конфедерація земель Німеччини (з 1815 по 1867), а також конфедерація, яка складалась із кантонів Швейцарії (з 1815 по 1848). Одною з останніх конфедерацій була Сенегамбія (1982-1989 рр.), яка розпалась на Сенегал та Гамбію.

У сучасний період конфедерацією з формально-юридичної сторони вважається лише Швейцарія. Хоча реально за своєю формою територіального устрою, вона є федерацією.

На думку Н.М. Пархоменко, особливими формами об'єднання держав є співдружність і співтовариство - союзи держав, що виступають як асоційовані члени при збереженні ними повного суверенітету, з метою спрощення візової системи та митних кордонів, досягнення успіхів у сферах економіки, культури тощо. Правовою основою співдружності є договір (статут, угода) або інший нормативний документ. Приклад - Європейський Союз (який складається з Європейського економічного співтовариства, Європейського співтовариства з атомної енергії, Європейського об'єднання вугілля і сталі), Британська співдружність тощо'.

Досить поширеною формою складної держави в минулому була імперія. Імперія - це велика багатонаціональна держава, створена шляхом насильницького приєднання раніше незалежних держав або частин інших держав. Правове становище населення імперії характеризується дискримінацією щодо представників непанівної нації. Вони не наділялися найважливішими, насамперед політичними, правами й свободами. Система державних органів імперії абсолютно централізована. Представники імперського уряду на місцях (губернатор, намісник) мали необмежену владу. Місцеві органи самоврядування, якщо навіть і створювалися, могли розв'язувати лише питання, що стосувались окремих випадків реалізації наказів центру.

Імперії трималися на військовій силі, насильстві та завоюванні, на державному примусі, тому в імперії встановлювався військовий або диктаторський режим стосовно до завойованих держав і народів. В основі імперії - зазвичай монархічна форма правління, яка пов'язана з військовим або диктаторським режимом.

Практично всі імперії припинили своє існування в результаті визвольної боротьби пригноблених народів, а також зменшення насильства та диктатури (наприклад, Римська імперія).

З метою збереження імперських зв'язків, насамперед економічних, уряди імперій робили спроби провадити певну модернізацію відносин між центром імперії (метрополією) та її складовими частинами (колоніями). Прикладом може слугувати перетворення Британської імперії на Британську співдружність націй, до складу якої входить понад 40 держав, що раніше були колоніями Великобританії.

У минулому значне поширення мали також такі специфічні форми державного устрою, як унія і протекторат.

Унія - це об'єднання декількох монархічних держав, очолюваних єдиним монархом. Унія відрізняється від конфедерацій рядом ознак. По-перше, конфедерації виникають за участю як республік, так і монархій. Унія завжди об'єднує монархії. По-друге, конфедерацію засновують договором між державами, а унія виникає в силу належності одному монарху права на престол у двох і більше державах. Договір хоч і може бути укладений учасниками унії, але не є обов'язковою умовою її існування.

Учасники унії в повній мірі зберігають свою державність, а монарх стає володарем суверенних прав водночас у декількох державах.

Розрізнюються два види уній - особиста і реальна.

Особиста унія встановлюється між державами, в яких умови й порядок престолонаслідування різні. Наприклад, в одних жінки відсторонені від спадкування трону, а в інших вони мають таке право. Такі унії виникають випадково, в результаті того, що одна й та ж особа стає спадкоємцем водночас двох монархів у різних державах. Рано чи пізно хтось із нащадків спільного монарха в одній з країн займе престол, тоді як за законом другої держави його царювання не відбудеться. Так, у XIX ст. розпалася унія між Англією та Ганновером. Причиною цього стало те, що за законами Англії королева Вікторія мала право царювати в Ганновері, але за законами останнього особи жіночої статі займати престол не могли.

У реальних уніях законодавство держав встановлює єдиний порядок престолонаслідування. Спадкоємець трону в одній країні водночас є спадкоємцем в усіх державах, що складають унію. У реальних уніях висока ймовірність встановлення союзницьких стосунків. Наприклад, Австро-Угорщину об'єднувала не лише династія Габсбургів, але й засновницькі документи, що закріплювали політичний союз, - закони 1867 р., схвалені окремо австрійським та угорським парламентами.

Протекторат можливий у формі протекторату держав і міжнародного протекторату.

Протекторат держав - це засноване на письмових чи інших угодах нерівноправне об'єднання держав, в якому підопічна сторона передає державі-протектору права на здійснення частини своїх суверенних прав (політичної дієздатності) на умовах збереження власної державності (суверенітету) та одержання політичної, воєнної, фінансової допомоги, а також інших послуг.

У протектораті беруть участь дві сторони - держава-протектор і підопічна держава. Це завідомо нерівноправний союз держав, своєрідна юридична форма підкорення однієї держави іншій. Причиною встановлення протекторату можуть бути насильницькі дії однієї держави щодо більш слабких країн, в результаті яких панівна сторона примушує підкорений народ до укладення нерівноправної угоди, зберігаючи, однак, державність останнього. Можливо також, що протекторат встановлюється над країнами, які через внутрішню нестабільність, малочисельність населення, економічну відсталість та інші обставини не мають ресурсів для повноцінного здійснення всіх притаманних державі функцій. Наприклад, в 1912 році Франція нав'язала Марокко договір про протекторат.

Протекторат також може встановлюватися як проміжний стан країни, що існує в період між її звільненням від колоніальної залежності та одержанням повної незалежності. Так, за конституцією 1959 р. Кот-Д'Івуар була заснована як держава, залежна від Франції. Згодом вона одержала статус суверенної держави.

Міжнародний протекторат (опіка) - встановлюється світовою співдружністю, міжнародними організаціями над територіями, які не мають своєї державності, в яких населення політично не організоване. Він має зовнішню схожість з протекторатом держав, оскільки здійснення міжнародної опіки територій звичайно доручається конкретним державам. Наприклад, Східне Самоа знаходиться під опікою ООН, а управління цією територією доручене США. Протекторат держав, навпаки, встановлюється над країнами, де існує суверенна державність. Наприклад, Каролінські, Маріанські та Маршаллові острови в Тихому океані раніше були під міжнародним протекторатом (опікою) ООН і управлялися Сполученим Штатами. Із сформуванням на цих островах державних утворень вони вийшли з-під міжнародної опіки і, вже будучи державами, уклали із США угоди, якими оформлюються відносини вже не міжнародного, а міждержавного протекторату.

Якою ж є форма державного устрою сучасної України? Стаття 2 Конституції України визначає, що Україна є унітарною державою, наголошуючи на цілісності території України. У ст. 132 Конституції України визначається, що територіальний устрій України грунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади (державного управління з місцевим самоврядуванням).

Це підтверджує низка ознак:

- територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканою;

- єдине громадянство;

- єдині органи державної влади: Верховна Рада України - вищий законодавчий орган влади; Президент України - глава держави, виступає від її імені, представляє Україну у міжнародних відносинах, Кабінет Міністрів України - вищий орган виконавчої влади, судові влада на чолі з Верховним Судом України.

Відповідно до ст. 133 Конституції України систему адміністративно-територіального устрою України складають 24 області, Автономна Республіка Крим, міста Київ та Севастополь (мають спеціальний статус).

Таким чином, особливістю України, як унітарної держави, є існування у її складі Автономної Республіки Крим як невід'ємної складової, межі повноважень якої визначені Конституцією України. Автономна Республіки Крим мас органи влади-Верховна Рада АРК, Рада міністрів АРК (призначається Верховною Радою АРК за погодженням з Президентом України). Правосуддя в АРК здійснюється судами, що належать до єдиної системи судів України. Верховна Рада АРК може приймати нормативно-правові акти (рішення та постанови) у межах повноважень, визначених Конституцією України, їх дія може .бути зупинена Президентом України.

Отже, за формою державного устрою Україну можна охарактеризувати як унітарну державу з автономним утворенням.