Цивільне право України - Дзера О.В. - 2. Непорушність - визначальний принцип інституту права власності

В умовах ринкової економіки ефективність суспільного виробництва, товарообігу багато в чому залежить від ступеня захищеності прав власників на продукцію, товари, інші майнові блага. Тому нині вкрай важливо законодавчо забезпечити стабільність відносин власності, створити механізми захисту права власності, які б відповідали європейським стандартам.

З 11 вересня 1997 р. в Україні набула чинності Європейська конвенція про захист прав людини і основоположних свобод. У ст. 1 першого протоколу до цієї Конвенції, зокрема, записано: "Кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.

Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за, необхідне щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів".

Отже, наведені положення Конвенції, по-перше, проголошують абсолютну непорушність права власності фізичних та юридичних осіб, вільне здійснення ними правомочностей власника; по-друге, припускається можливість позбавлення власника права власності на майно, але лише в суспільних інтересах і лише за підставами, передбаченими законом або міжнародними документами; по-третє, визнають право держави втручатися у використання власниками належного їм майна, але з метою контролю правомірності дій власників та виконання ними своїх обов'язків перед державою, суспільством.

Якщо проаналізувати українське законодавство про власність, то можна дійти висновку, що в ньому тією чи іншою мірою знайшли формальне відображення зазначені принципи, а також позитивний досвід правових систем розвинених демократичних країн. Однак водночас необхідно зазначити, що в цілому норми інституту права власності не завжди належно забезпечують реалізацію цих принципів.

Так, принцип непорушності (недоторканності) права власності досить повно і однозначно закріплений у статтях 319, 326 ЦК України. Згідно зі ст. 319 власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд (ч. 1), усім власникам забезпечуються рівні умови здійснення своїх прав (ч. 3). Отже, усі власники самостійно здійснюють правомочності і не зобов'язані отримувати на це дозвіл інших осіб, у тому числі державних органів. Згідно ж зі ст. 321 ЦК (ч. 1) право власності є непорушним. Тут не розкривається зміст поняття "непорушність". На наш погляд, його зміст полягає в недоторканності як права власності, так і самого майна власника. Всі інші особи зобов'язані утримуватися від заподіяння Йому шкоди" від безпідставного вилучення його у власника.

Принагідно зауважимо, що ст. 41 Конституції України також передбачає принцип непорушності права власності, але лише щодо приватної власності громадян. Тобто ст. 41 Конституції прямо не проголошує принцип непорушності права власності юридичних осіб, що певною мірою не узгоджується з Конвенцією. Однак ця прогалина може бути заповнена, якщо звернутися до ст. 13 Конституції, у якій, зокрема, записано, що держава забезпечує захист прав усіх суб'єктів права власності та усі суб'єкти права власності рівні перед законом. Тобто, якщо давати наведеній нормі широке тлумачення, то дія принципу непорушності права власності має стосуватися як фізичних, так і юридичних осіб. Але це лише власне тлумачення конституційної норми, з яким можуть не погодитись інші особи, які будуть її аналізувати. А тому необхідно констатувати наявність у Конституції в цій частині істотної прогалини.

Дія принципу непорушності права власності не є абсолютною. Конвенція окреслює умови, за яких його дія може бути обмежена, а власник може бути позбавлений права власності на певне майно. Це можливо лише на підставах, передбачених законом. В українському законодавстві це загальне правило стало набувати реального змісту. Так, відповідно до ст. 41 Конституції України ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Примусове відчуження об'єктів права приватної власності може бути застосоване як виняток з мотивів суспільної необхідності, на підставі та в порядку, встановлених законом, та за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості. Наведена норма, яка дозволяє оплатне вилучення у власника майна, аж ніяк не суперечить Конвенції. Інша справа, як ця загальна норма реалізується в окремих законах.

Стаття 346 ЦК передбачає перелік як добровільних, так і примусових (оплатних чи безоплатних) підстав припинення права власності, серед яких, до речі, не знайшлося місця націоналізації. У новому ЦК також є статті, які розвивають вищенаведені конституційні положення (статті 350-353). Наприклад, відповідно до ЦК можливий викуп земельної ділянки у зв'язку з суспільною необхідністю за згодою власника або за рішенням суду (ст. 350), допускається викуп у судовому порядку пам'ятки історії та культури, якщо їй загрожує пошкодження або знищення (ст. 352).

Не суперечить Конвенції та іншим міжнародним документам примусове позбавлення права власності із застосуванням реквізиції, згідно з якою майно може бути примусово відчужене у власника на підставі та в порядку, встановлених законом з метою суспільної необхідності, у разі стихійного лиха, аварії, епідемії, епізоотії та за інших надзвичайних обставин за умови попереднього і повного відшкодування його вартості, а в умовах воєнного або надзвичайного стану - з наступним відшкодуванням його вартості (статті 346, 353 ЦК). Правомірність застосування такої санкції не викликає сумнівів, адже застосування реквізиції обумовлене суспільною необхідністю, конкретний зміст якої розкрито в самому законі, що забезпечує однозначність її тлумачення та максимальною мірою унеможливлює безпідставне позбавлення права власності за таких обставин. Отже, таке оплатне припинення права власності за визначеними законом конкретними підставами відповідає європейським стандартам.

Позитивним кроком у застосуванні положень статей 350-351 ЦК України має стати нещодавно прийнятий ЗУ "Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності" (від 17 листопада 2009 р.), у якому визначено порядок викупу перерахованих у ньому об'єктів, порядок їх примусового відчуження та ін.

Однак значно складнішою є ситуація щодо можливого примусового безоплатного позбавлення права власності (конфіскація), що також не суперечить Конвенції. Згідно зі ст. 41 Конституції України конфіскація майна може бути застосована виключно за рішенням суду у випадках, обсязі та порядку, встановлених законом. Оскільки ст. 41 розташована в розділі II "Права, свободи та обов'язки людини і громадянина", то цілком логічно вважати, що наведена конфіскацій на норма розрахована на громадян і не стосується юридичних осіб, що врешті є нелогічним, адже насправді конфіскація, яка є санкцією за скоєне правопорушення, може в деяких випадках застосовуватися і до юридичних осіб (за винятком кримінальних злочинів, за скоєння яких відповідальність несуть лише громадяни).

Так, відповідно до ст. 354 ЦК до особи може бути застосовано позбавлення права власності на майно за рішенням суду як санкція за вчинення правопорушення (конфіскація) у випадках, встановлених законом. На жаль, положення наведеної статті виявилися позбавленими реального змісту, адже у новому ЦК України відсутні норми, які б передбачали конкретні підстави для застосування "цивільно-правової конфіскації" майна.

Як відомо, ЦК УРСР передбачав норми про недійсність угод, які не відповідають вимогам закону (ст. 48), та угод, укладених з метою, що суперечить інтересам держави і суспільства (ст. 49). Так, згідно зі ст. 49 ЦК УРСР за угодою, укладеною з метою, що завідомо суперечить інтересам соціалістичної держави і суспільства, та за наявності умислу в обох сторін, все одержане ними за угодою стягується в дохід держави, а в разі виконання угоди лише однією стороною з другої сторони стягується в дохід держави все одержане нею і все належне з неї першій стороні на відшкодування одержаного. За наявності ж умислу лише у однієї сторони все одержане нею за угодою повинно бути повернуто другій стороні, а одержане останньою або належне їй на відшкодування виконаного стягується в дохід держави.

Таким чином, правові наслідки, встановлені ст. 49 ЦК УРСР, фактично мали усі ознаки "цивільно-правової конфіскації" (двосторонньої чи односторонньої).

Взамін ст. 49 ЦК УРСР у новий ЦК України введена ст. 228, за якою правочин вважається таким, що порушує публічний порядок, якщо він був спрямований на порушення конституційних прав і свобод людини і громадянина, знищення, пошкодження майна фізичної або юридичної особи, держави, Автономної Республіки Крим, територіальної громади, незаконне заволодіння ними, а тому він є нікчемним. Проте законодавець не встановив безпосередньо конкретних правових наслідків нікчемності такого правочину.

Звичайно можна вважати, що правові наслідки нікчемності антипублічного правочину мають визначатися за загальними правилами ч. 1 ст. 216 ЦК України, оскільки відповідно до ч. З цієї статті правові наслідки, передбачені в цих частинах, застосовуються, якщо законом не встановлюються особливі правові наслідки окремих видів недійсних правочинів. Однак у такому випадку взагалі втрачає будь-який правовий сенс існування ст. 228 ЦК без встановлення спеціальних правових наслідків у вигляді цивільно-правової конфіскації за вчинення антипублічного правочину.

Між тим ч. І ст. 208 Господарського кодексу України майже повністю відтворює зміст ст. 49 ЦК УРСР. Так, у ст. 208 ГК України зазначається: "Якщо господарське зобов'язання визнано недійсним як таке, що вчинено з метою, яка завідомо суперечить інтересам держави і суспільства, то за наявності наміру в обох сторін - у разі виконання зобов'язання обома сторонами - у дохід держави за рішенням суду стягується все одержане ними за зобов'язанням, а у разі виконання зобов'язання однією стороною з другої сторони стягується в доход держави все одержане нею, а також все належне з неї першій стороні на відшкодування одержаного. У разі наявності наміру лише у однієї із сторін усе одержане нею повинно бути повернено другій стороні, а одержане останньою або належне їй на відшкодування виконаного стягується за рішенням суду в доход держави".

Таким чином, ч. І ст. 208 ГК майже повністю текстуально збігається з ст. 49 ЦК УРСР, незважаючи на її істотні вади.

У зв'язку з цим постає-цілком закономірне питання про те, що, можливо, розробникам нового ЦК доцільно було б зберегти в ньому норму ст. 49 ЦК УРСР, як це зробили розробники ГК? Однак аналіз практики застосування ст. 49 ЦК УРСР свідчить про наявність у її положеннях істотних вад.

Редакцію ст. 49 ЦК УРСР не можна категорично визнати вдалою у зв'язку з відсутністю у її тексті конкретних критеріїв для класифікації угоди недійсною та застосування передбачених нею правових наслідків. Відповідно і в судовій практиці зміст статті не набув чіткого тлумачення, у зв'язку з чим суди навіть у радянський період вкрай рідко визнавали недійсними угоди за правилами ст. 49 ЦК УРСР, вдаючись до застосування передбачених нею санкцій у тому разі, коли дії учасника недійсної угоди містили ознаки злочину. Тому позиція судів щодо застосування ст. 49 ЦК УРСР змінювалася залежно від соціально-політичної ситуації в країні.

Наприклад, відповідно до п. 6 постанови Пленуму Верховного Суду України "Про судову практику у справах про визнання угод недійсними" від 28 квітня 1978 р. 25 травня 1998 р. були внесені нові зміни, за якими дія ст. 49 ЦК УРСР мала поширюватися, зокрема, на угоди, спрямовані на використання всупереч закону колективної, державної або чиєїсь приватної власності з корисливою метою, приховування фізичними та юридичними особами від оподаткування доходів, використання майна, що знаходиться в їх власності або користуванні на шкоду правам, свободам і гідності громадян, інтересам суспільства, на незаконне відчуження землі або незаконне нею користування, розпорядження чи придбання всупереч встановленим правилам предметів, вилучених з обігу або обмежених в обігу. Подібна позиція щодо тлумачення змісту ст. 49 ЦК УРСР була сформульована також у роз'ясненнях Вищого арбітражного суду України "Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних з визнанням угод недійсними" від 12 березня 1999 р. (з наступними змінами).

При цьому судова практика, незважаючи на впровадження ринкових реформ та демократизацію суспільних відносин, пішла шляхом надто широкого і довільного тлумачення ст, 49, чому сприяла також досить абстрактна конструкція її норм, яка не містила вичерпного чи орієнтовного переліку складу конкретних правопорушень закону учасниками недійсної угоди. Останні кілька років цими вадами ст. 49 ЦК УРСР досить активно і не завжди коректно користувалися податкові органи, що сприяло порушенням майнових прав фізичних та юридичних осіб.

Введення до ГК України положень ст. 49 ЦК УРСР із застосуванням до сторони, що діяла з наміром, конфіскації одержаного в дохід держави та відсутності такої в новому ЦК України матиме певні негативні правові наслідки.

Зокрема розбіжності між ЦК та ГК України у врегулюванні питань недійсності правочинів та господарських зобов'язань призведуть до конкуренції норм цих актів, а зрештою і до довільного їх застосування судами.

Однак найголовнішим недоліком розбіжностей між ЦК і ГК у вирішенні конфіскацій ної проблеми є те, що це суперечить Конституції України, у ст. 13 якої чітко встановлюється, що держава забезпечує захист прав усіх суб'єктів права власності і господарювання і що усі суб'єкти права власності рівні перед законом. У даному випадку такої рівності усіх суб'єктів права власності і господарювання не спостерігається. Одним із виходів з такого становища та приведення цивільного і господарського законодавства у відповідність до Конституції України та європейських стандартів могло б бути встановлення у ст. 354 ЦК України єдиних конкретних підстав для застосування конфіскації за "антипублічні" цивільні та господарські правопорушення.

Є інші проблеми у регулюванні відносин власності, які мають бути вирішені відповідно до вимог Конституції України та європейських стандартів.

До них можна віднести, зокрема, нагальну необхідність у скасуванні нормативно-правових актів органів виконавчої влади, що всупереч вимогам Конституції України продовжують регулювати відносини власності, а також законів та нормативно-правових актів, які передбачають певні переваги у здійсненні чи у захисті права власності суб'єктами, заснованими на державній та комунальній власності.

Можна навести кілька підтверджень сказаному.

Так, уже 17 років в Україні діє постанова Верховної Ради України "Про право власності на окремі види майна" від 17 червня 1992 p., якою затверджені Перелік видів майна, що не може перебувати у власності громадян, юридичних осіб, та Спеціальний порядок набуття права власності громадянами на окремі види майна, які так чи інакше обмежують право власності. Відповідно вони суперечили Закону України "Про власність", що втратив чинність у 2007 p., а з 1996 р. - Конституції України, згідно з якими такі обмеження мають встановлюватися лише законами України. Така суперечність має бути якнайшвидше усунена.

Понад 15 років продовжується процес встановлення власника профспілкового майна та спроби обернення його у державну власність.

На досягнення цієї мети були спрямовані, зокрема, постанови ВРУ "Про майнові комплекси та фінансові ресурси громадських організацій колишнього Союзу PCP, розташовані на території України" від 10 квітня 1992 p., "Про майно загальносоюзних громадських організацій колишнього Союзу PCP" від 4 лютого 1994 р. До речі, останньою постановою майно таких організацій, у тому числі профспілок, було визнано тимчасово загальнодержавною власністю, хоча юридичній доктрині тимчасова власність невідома.

Більше того, ВРУ 22 лютого 2007 р. прийняла Закон України "Про мораторій на відчуження майна, яке перебуває у володінні Федерації професійних спілок України", яким фактично неконституційно і безпідставно обмежено правомочності розпорядження профспілкою належним їй майном. Водночас важко встановити строк дії цього Закону.

Українському законотворенню відомі випадки так званого обернення майна у державну власність. Так, згідно зі ст. 1 Закон України "Про обернення майна Компартії України та КПРС на державну власність" від 20 грудня 1991 р. усе майно КПРС і майно Компартії України, а також майно партійних комітетів Компартії України в м. Києві визнане загальнодержавною власністю, а майно, передане на баланс ВР АРК, місцевих рад народних депутатів, крім м. Києва, - комунальною власністю. З суспільно-політичної та історичної точки зору таке рішення прийнятне і справедливе, але з правової точки зору не має достатнього юридичного підґрунтя.

За загальним правилом ст. 319 ЦК України, власник здійснює правомочності щодо належного майна на свій розсуд, якщо це не суперечить закону, і вони можуть бути обмежені або припинені лише у випадках і в порядку, встановлених законом. Однак така норма не гарантує прийняття законом правових і справедливих обмежень.

Так, Закон України "Про введення мораторію на примусову реалізацію майна" від 29 листопада 2001 р. було призупинено реалізацію майна державних підприємств та господарських товариств, у статутних фондах яких частка держави становить не менше 25%. Наміри законодавців зрозумілі, адже вони прагнули захистити від можливого неправомірного відчуження державного майна чи його частки у разі звернення на нього стягнення. Але ж за таких обставин зазначені в Законі підприємства поставлені в привілейоване становище порівняно з іншими власниками, які не зможуть відшкодовувати збитки, завдані їм державними та прирівняними до них підприємствами. Відтак цим Законом порушуються права інших власників.

Останнім часом Верховною Радою України була зроблена законодавча спроба застосувати заходи з вилучення у АКБ "Градобанк" майна шляхом, близьким до націоналізації.

Так, Закон України "Про передачу колекції образотворчого мистецтва акціонерного товариства "Градобанк" у державну власність" від 24 червня 2004 р. передбачив норми про визнання колекції образотворчого мистецтва АТ "Градобанк", який перебував у стані банкрутства, об'єктом національного культурного надбання та передачу її у державну власність. Відомо, що колекція була передана НБУ за договором застави від 5 листопада 1996 р. на забезпечення кредитних зобов'язань АТ за кредитним договором від 4 червня 1996 р., який на сьогодні знаходиться у процедурі ліквідації.

Постановою ВГСУ від 30 січня 2008 р. було встановлено факт відшкодування 26 жовтня 2005 р. "Градобанком" Національному банку України заборгованості за кредитним договором. На цей момент не було здійснено звернення стягнення на колекцію картин у кількості 785 предметів, а відтак відсутні правові підстави для примусової передачі колекції у державну власність. Тому, на наш погляд, Конституційний Суд України цілком обгрунтовано прийняв рішення від 16 жовтня 2008 р. про неконституційність зазначеного Закону в частині передачі колекції АТ "Градобанк" у державну власність.

Майнові права громадян можуть бути порушені актами інших органів. Прикладом цього є постанова Н БУ "Про додаткові заходи щодо діяльності банків" від 11 жовтня 2008 р. № 319, якою було заборонено вкладникам достроково розривати депозитні договори та повертати внесені кошти з депозитних рахунків. Постанова НБУ в цій частині суперечить як ст. 92 Конституції України, яка передбачає визначення правового режиму власності виняткового законами України, так і ст. 1060 ЦК України, згідно з якою за договором банківського вкладу банк зобов'язаний видати вклад або його частину на першу вимогу вкладника (крім вкладів, зроблених юридичними особами на інших договірних умовах) і відповідно є нікчемною умова договору про відмову від права одержання вкладу на першу вимогу. Зрозуміло, що така заборона має встановлюватися лише на рівні закону, а не постановою НБУ.

Не сприяє утвердженню принципу непорушності права власності існуюча система державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та правочинів щодо нього, яка була передбачена Законом України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень" від 1 липня 2004 р. Однак насправді тут діють численні підзаконні нормативні акти, зокрема Тимчасове положення про порядок реєстрації прав власності на нерухоме майно, затверджене Мін'юстом України 7 лютого 2002 р., постанова КМУ від 26 травня 2004 р. про створення державного реєстру правочинів. У принципі такі нормативні акти визначають правовий режим власності, що суперечить ст. 92 Конституції України, за якою такий режим має встановлюватися виключно законами України.

Така система державної реєстрації прав на нерухомість та порядок її здійснення має бути приведена у відповідність із вимогами Законом України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень", який визначив правові, економічні, організаційні засади створення у складі державного земельного кадастру єдиної системи державної реєстрації речових прав на земельні ділянки та інше нерухоме майно, їх обмежень. За цим Законом, зокрема, систему органів державної реєстрації прав становлять центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів, створена при ньому госпрозрахункова юридична особа (центр земельного кадастру) та її відділення на місцях, які є місцевими органами державної реєстрації прав. Держателем Державного реєстру прав є центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів, а Адміністратором Державного реєстру прав є центр земельного кадастру, який здійснює його ведення (ст. 5). Як зазначено у Прикінцевих положеннях Закону, до створення єдиної системи органів реєстрації прав, а також до формування Державного реєстру прав у складі державного земельного кадастру реєстрація об'єктів нерухомості проводиться комунальними підприємствами БТІ. Однак до сьогодні положення цього Закону виявилися не реалізованими.

Отже, існуюча система державної реєстрації речових прав на нерухомість є складною, заплутаною, а зрештою, суперечить Конституції України, ЦК України, іншим законам України, що не може сприяти ефективному захисту майнових прав фізичних та юридичних осіб.

Правовий нігілізм у регулюванні підзаконними нормативними актами відносин власності багато в чому обумовлений невизначеністю змісту поняття "правовий режим власності", що застосоване в ст. 92 Конституції України. Спробу його розтлумачити зробив Конституційний Суд України, який своїм рішенням від 11 листопада 2008 р. визнав таким, що не відповідає Конституції України, положення п. 1 постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку проведення у 2008 році земельних аукціонів" від 17 квітня 2008 року № 394. Однією з підстав прийняття такого рішення, зазначив Конституційний Суд України, є те, що відповідно до Конституції України правовий режим власності, порядок і умови набуття та припинення права власності, а також права володіння, користування та розпорядження майном (землею) визначаються законом.

На наш погляд, Конституційний Суд України надто довільно визначив правовий режим власності, який має визначатися лише законом, з наступних міркувань.

По-перше, КСУ безпідставно відмежував від правового режиму власності правомочності власника та порядок і умови набуття та припинення права власності.

По-друге, на думку КСУ, будь-який порядок на умови набуття та припинення права власності, його здійснення потребує регулювання на рівні закону, адже існує загальне правило про здійснення власником правомочностей на власний розсуд, якщо інше не встановлено законом, а відтак законодавчого регулювання потребують ті відносини власності, щодо яких виникає необхідність звуження конституційного права на власність.

По-третє, КСУ не врахував існування договірного регулювання відносин власності.

По-четверте, КСУ не врахував того, що в затвердженому Кабінетом Міністрів України Порядку проведення у 2008 р. земельних аукціонів переважна частина норм носила організаційно-правовий характер, спрямований на реалізацію наданого Кабінету Міністрів України Конституцією України (ст. 116) права управляти об'єктами державної власності. Відтак не існувало потреби визнавати зазначений Порядок неконституційним загалом. За такого підходу можна визнати неконституційними сотні і навіть тисячі нормативно-правових актів КМУ, міністерств, відомств, виданих у формі Правил, Положень тощо.

Викладене означає нагальну необхідність цивілістичних досліджень щодо правового режиму власності.

Зважаючи на викладене, необхідно констатувати певну відповідність конституційних засад інституту права власності європейським стандартам. Проте водночас цілком очевидним є факти їх порушення в окремих законах та інших актах законодавства, що є неприпустимим явищем для правової держави, якою має бути Україна.