Бюджетний менеджмент - Клець Л.Є. - 3.3. Державне казначейство України

Перш ніж звернутися до сучасних проблем функціонування інституту казначейства, доцільно розглянути історичні аспекти його виникнення та розвитку.

Існує думка, що термін ''казначейство'' походить від поняття ''скарбниця'', що в перекладі:

- з тюркського означає сукупність фінансових ресурсів держави;

- з англійської - ''казначейство'' (the Treasury) - це скарб, цінність.

Дві тисячі років тому в Індії була написана робота про гроші під назвою "Арташастрі". У ній наведено тлумачення скарбниці як багатства держави, до якого, крім детально перелічених доходів, включалося золото, дорогоцінні камені і метали, а також усі види сільськогосподарської продукції. У роботі відзначалося, що армія і скарбниця - найбільш важливі інструменти влади, тому повинні контролюватися правителем.

Історично казначейство виконувало кілька задач:

- збереження багатства країни;

- карбування монет під королівським наглядом;

- було місцем нагромадження платежів держави і здійснення виплат;

- ведення записів усіх операцій.

Згодом функції казначейства змінювалися:

1) у зв'язку з появою центральних банків функцію карбування монет і емісії грошей було передано центральним банкам;

2) одержання і видачу платежів стали виконувати банки. Структура і роль казначейства в окремих країнах визначається:

- історичними і культурними факторами;

- економічною ситуацією;

- розподілом повноважень між різними державними установами.

На Русі саме розвиток фінансових відносин у 18 столітті сприяв появі вищих фінансових установ, що мали назву "прикази". Ця система управління була заснована на дорученнях певній особі вести справи. Головний суддя, що сидів в "приказі" особисто приймав рішення, що не сприяло розвитку зацікавленості в державних справах. Тому виникла необхідність здійснення реформи шляхом заміни системи особистих доручень на систему державних установ.

Наприкінці 18 століття Петром I були засновані колегії, як вид державної установи, за напрямами управління народним господарством. Кожний член колегії мав право голосу, всі питання вирішувалися колегіально. Питання фінансів вирішувалися камер-колегією відповідно до законодавчого акту "Установа і регламент камер-колегії", що був підписаний Петром I. Камер-колегія стала першим органом управління та контролю над доходами держави, прообразом сучасного Міністерства фінансів. Але завдання, що вирішувала камер-колегія, були занадто вузькі, що лишило діяльність цього органу державного значення.

У 1785 році камер-колегії були закриті, а для прийому і зберігання грошових коштів країни були створені казенні палати в кожному повіті. В акті "Учреждения о губерніях" казенна палата була представлена як департамент, основними задачами якого були:

- збір доходів та забезпечення їх збереженості;

- складання звітів про доходи кожною губернією і доведення їх до відома державного казначея.

У 1802 році указом імператора Павла були створені міністерства, поряд з посадою державного казначея була заснована і посада Міністра фінансів.

У 1821 році імператорським указом був заснований Департамент державного казначейства в складі Міністерства фінансів. Він став основним контролюючим органом та рахівником доходів та видатків держави. Усі зібрані доходи записувались на єдиний рахунок в Державному банку. Департаменту казначейства були підпорядковані місцеві органи - губернські казначейства. У травні 1919 року Департамент державного казначейства був скасований, його функції перейшли до центрального банку. Таким чином, казначейство, як структура управління фінансами нашої держави, не нова.

Наявність окремого уповноваженого органу в системі виконавчої влади держави, що відповідає за фінансову політику, закономірний для всіх країн. Зміни в бюджетній системі України, що були спричинені перетвореннями у політичному і економічному житті, перш за все самостійністю і незалежністю нашої держави, сприяли відновленню системи казначейських органів.

До середини 1993 року в Україні діяла система виконання бюджету, що перейшла у спадок від Радянського Союзу. Це була банківська система виконання бюджету, розрахована на однорівневу побудову банківської системи. Дворівнева система передбачала наявність економічно самостійних комерційних банків і Центрального банку, як регулюючого органу, відповідального за грошову емісію. Різке погіршення на початку

90-х років стану економіки України, хронічний дефіцит бюджету та існуючий порядок касового виконання бюджету стали причиною того, що основним джерелом покриття дефіциту бюджету була емісія грошей. Національний банк України виділяв кошти для покриття державних витрат незалежно від обсягу мобілізованих ресурсів, не виконуючи також вимоги ст. 14 Закону України "Про банки і банківську діяльність", відповідно до якої Національному банку України фінансування дефіциту бюджету забороняється. Важливою задачею для Міністерства фінансів стало отримання права на фінансування витрат.

Указом Президента України від 18 червня 1993 року №210/93 "Про порядок виконання Державного бюджету України" та відповідно до тимчасових методичних вказівок "Про порядок касового виконання Державного бюджету України за доходами та видатками", затверджених Мінфіном України і НБУ 28 червня 1993 року, з 1 липня 1993 була введена нова система касового виконання бюджету. Вона передбачала фінансування витрат в межах реальних доходів, а також за рахунок кредитів Національним банком України Міністерству фінансів. Грошові потоки бюджетних коштів рухались по вертикалі: від платників податків через уповноважені комерційні банки, регіональні управління НБУ в Операційне управління НБУ. Фінансування витрат здійснювалося шляхом перерахування коштів розпорядникам бюджетних коштів, тобто кошти здійснювали зворотний рух.

Ця система касового виконання бюджету також була недосконалою і неефективною. Для оперативного управління бюджетними коштами необхідно було створення нової структури з налагодженим механізмом виконання державного бюджету.

Узагальнюючи вищеназвані факти необхідність у Державному казначействі, як системі органів державної виконавчої влади, була визначена наступними подіями:

1) З ліквідацією Державного банку СРСР касове виконання Державного бюджету, тобто управління державними коштами стали здійснювати безліч комерційних банків, у яких були відкриті поточні рахунки Державного бюджету.

2) Державні фінансові ресурси були розкидані на численних поточних рахунках міністерств, відомств, установ, комерційних банків. Банки, переслідуючи свої комерційні цілі, не були зацікавлені в своєчасному проходженні бюджетних ресурсів. Грошові кошти, призначені для виплати заробітної плати, пенсій, фінансування державних програм вчасно не надходили за призначенням.

3) Не було чіткої системи використання коштів, управління доходами і видатками Державного бюджету, контролю за проходженням коштів через банківську систему й ефективне їх використання розпорядниками бюджетних коштів.

27 квітня 1995 року Указом Президента України № 335/95 "Про Державне казначейство України" було утворено Державне казначейство України як система органів державної виконавчої влади, що діє при Міністерстві фінансів. Постановою Кабінету Міністрів України від 31 липня 1995 року № 590 було затверджене Положення про Державне казначейство.