Механізм економічної політики - Уманців Ю.М. - 1.1. Економічна діяльність держави

Економічні функції держава виконує протягом багатьох століть. Вона законодавчо запроваджувала загальні правила, тобто систему нормативних актів, які регулюють економічну діяльність. Однак у цілому економічна роль держави ще на початку XX от. залишалася доволі обмеженою, а національне виробництво було майже винятковою сферою приватного бізнесу.

Характерним для останніх років є загострення дискусій з приводу ролі держави, а саме державного регулювання, в соціально-економічному розвитку країни. Рівновагу та стабільність національної економіки забезпечує макроекономічне регулювання. У вітчизняній економічній науці категорію "макроекономічне регулювання" розроблено порівняно слабо, зокрема не простежено її зв'язків з іншими економічними категоріями і поняттями. Макроекономічне регулювання - це складне багатопланове поняття, яке можна визначити як механізм, за допомогою якого в національній економіці досягається рівновага за повної зайнятості.1 В Історії економічної думки можна виділити чимало шкіл, які відрізняються трактуванням державного регулювання економіки - меркантилізм, школи класичної політичної економії та неокласична, марксизм, кейнсіанство, неолібералізм, інституціоналізм та ін. Усі вони досить своєрідно трактують роль держави в економічному житті суспільства.

Еволюція наукових поглядів на економічну роль державного регулювання економіки налічує багато століть. Вона бере початок від доби розвитку інституту державності, коли на державну владу, що зосереджувалась в руках князя, короля чи імператора, стали покладатись такі функції як військовий захист населення, підтримання правопорядку, гарантування певних прав та свобод громадян. При цьому практика нерідко випереджала наукове її обґрунтування.

Прихильники теорії класичного ринкового господарства були переконані, що недостатня величина сукупного попиту в умовах гнучкості цін не може бути причиною зменшення реального обсягу виробництва нижче природного рівня. Вони вважали, що попит завжди буде достатнім для того, щоб були придбані всі товари, вироблені на базі наявних ресурсів. Це положення ґрунтується на законі Сея, відповідно до якого пропозиція створює власний попит. Тому не може бути розриву між сукупним попитом та сукупною пропозицією, а зміна сукупної пропозиції породжує таку ж зміну сукупного попиту. Інакше кажучи, коли рівновага під впливом певних чинників порушується, то вона автоматично відновлюється через механізм гнучких цін та внутрішній механізм саморегулювання.

Згідно з теорією класичного саморегулювання, головна спонукальна сила розвитку в ринковій системі - це особистий інтерес, пов'язаний з одержанням прибутку. Одна з центральних ідей полягає у тому, що економіка функціонує ефективно, якщо держава не втручається. Вважалося, що ефективному функціонуванню економіки, яка здатна автоматично досягти повного обсягу виробництва і повної зайнятості, втручання держави може тільки завадити. Оскільки головним регулятором економічного розвитку є ринок, то йому слід надати повну свободу. Однак глибока і затяжна криза 30-х років XX ст. спростувала цю теорію. Стало очевидним, що механізм ринкового саморегулювання не виконує покладених на нього функцій, не забезпечує автоматичний вихід з кризи, що й викликало потребу переходу до активного регулювання економіки. У 1933 році у США адміністрація президента Ф. Рузвельта розробила і реалізувала так званий "Новий курс", практично запроваджуючи регулювання економіки. Вперше в історії США була утворена Рада з національної економічної безпеки, яка координувала всі заходи у межах реалізації згаданого курсу.

Теорію державного регулювання економіки розробив Джон Мейнард Кейнс і його послідовники. За теорією Кейнса, коливання сукупних витрат впливають передусім на виробництво І зайнятість, однак не на ціни. Тому кейнсіанці вважають, що рівень виробництва, зайнятості, доходів і цін формується на підставі підвищення попиту, інвестицій, зростання експорту і державних витрат. Ці чинники є об'єктами державної економічної політики і перебувають під впливом держави. Особливістю теорії є те, що ринок сам по собі не може забезпечити повної економічної стабільності, а тому держава зобов'язана відігравати активну роль у стабілізації економіки і пом'якшенні економічних спадів і піднесень.

Він підкреслював, що саме ефективний попит, а не пропозиція ресурсів (їх наявність, кількість, обмеженість) визначає рівень зайнятості та національного доходу. У випадку недостатності сукупного попиту існує неповне використання виробничих потужностей, внаслідок чого виникає циклічний спад і циклічне безробіття. Таким чином, Дж. М. Кейнс наочно показав неспроможність категоричного твердження "класиків" про те, що "пропозиція породжує попит", зауваживши: "Якщо ж закон, що пов'язує функції сукупного попиту і пропозиції, В дійсності не такий, тоді це означає, що життєво важливий розділ економічної теорії ще тільки має бути написаний".

Крім того, вона повинна виплачувати соціальну допомогу безробітним, людям похилого віку та іншим непрацездатним особам. Національне виробництво прямо залежить від інвестицій у науку, техніку, підготовку висококваліфікованих кадрів, організацію виробництва і праці, а останні за умови їхнього виконання діють як мультиплікатор - забезпечують економічне зростання у розширеному вигляді.

Діяльність держави характеризується двома різними поняттями - її потенціалом та ефективністю. Під потенціалом держави розуміють здатність ефективно провадити колективні заходи. Ефективність - це результат використання цього потенціалу для задоволення зростаючого попиту суспільства на відповідні блага. Держава з більшими потенційними можливостями може бути більш ефективною. Однак держава може мати значний потенціал і водночас не бути достатньо ефективною, якщо цей потенціал не використовується належним чином. За сучасних умов розвитку світового господарства економічна роль держави залежить не від ступеня втручання у ринковий механізм, а від участі у забезпеченні внутрішніх і зовнішніх умов ефективного функціонування національної економіки. Тобто економічно ефективною держава може бути тільки тоді, коли ефективною є сама національна економіка.

Очевидно, що перш за все держава має зосередити наявні ресурси на тих завданнях, які може і повинна виконати. Формування ефективної держави можливе передусім у разі концентрації зусиль на фундаментальних завданнях, запровадження партнерських відносин зі сферою бізнесу і суспільством у цілому.

Потенціал держави потрібно зміцнювати і шляхом активізації громадських інституцій. Це передбачає розробку ефективних норм і обмежень, які давали б змогу уникати недостатньо виважених кроків І боротися з корупцією. Для підвищення ефективності державні інституції повинні функціонувати в умовах конкуренції, а місцеві органи влади мають бути наділені широкими повноваженнями; до участі ж в управлінні і плануванні потрібно залучати громадські організації.

Система вільного ринку формується під впливом двох макроекономічних концепцій - кейнсіанської та монетаристської. Монетаризм ґрунтується на кількісній теорії грошей, які безпосередньо та значною мірою впливають на економіку. Монетаристи вважають, що система вільного ринку забезпечує макроекономічну стабільність на підставі конкуренції. Сучасна економічна політика України повинна ґрунтуватися на раціональному поєднанні елементів обох концепцій - кейнсіанства та монетаризму.

Зазначимо, що зазвичай у країнах з монетаристською орієнтацією частка податків у валовому прибутку фірм коливається від 25 до 35%, у країнах, де переважає кейнсіанська політика, - від 34 до 45%. В Україні ж з монетарними методами впливу на процес економічного розвитку питома вага податків досягає такого рівня (за деякими оцінками, до 80-90%), за якого легальний бізнес стає нерентабельним. Визначальні завдання держави з розвинутою ринковою економікою зображено на рисунку 1.1.

Рис. 1.1. Визначальні завдання держави у сфері регулювання економіки

Виконати ці завдання можна за умови широкого розвитку вільного підприємництва, що потребує відповідної законодавчої бази. Держава регулює грошовий обіг, забезпечує стійкість національної валюти, регулює взаємовідносини між підприємцями і найманими працівниками і, головне, гарантує безпеку національної економіки.

Сьогодні не можна говорити про якусь одну позицію як про абсолютно домінуючу, про одностайність дослідників в оцінці ропі держави і меж її втручання в економічне життя, можна лише виокремити два полюси в поглядах: лібералізм та інтервенціонізм. Різні економічні теорії в цьому питанні тяжіють до того чи того полюсів.

Основою ліберального напряму економічної науки є індивідуалістична концепція (принцип методологічного індивідуалізму), що розглядає державу як спосіб координації та захисту індивідуальних інтересів окремих громадян, інтервенціонізм виходить з органістичної концепції держави, яка тлумачить його як єдиний організм, що прагне "над індивідуальних" цілей.

Представники крайньої ліберальної позиції наполягають на принципово неринковому характері держави, зумовленому її "родовими" цілями: придбанням майна в непродуктивний і неконтрактний способи, тобто шляхом експропріації й експлуатації. Ліберальна традиція передбачає мінімальну участь держави в економіці та принцип невтручання і вільної конкуренції. Заснованій на ньому концепції ринкової економіки і вільного підприємництва відповідає теорія "мінімальної держави" або держави - "нічного сторожа", головним завданням якої є забезпечення ладу у країні за мінімального втручання у приватне життя громадян.

Прихильники інтервенціонізму вважають, що держава має втручатися в ринкові процеси в тих ситуаціях, коли "вільна гра економічних сил" призводить до небажаних наслідків.

Яскравим представником крайньої ліберальної позиції в питанні про співвідношення держави і ринку є Людвіг фон Мізес, який піддав різкій критиці не лише інтервенціонізм, а і прихильників змішаної системи, деформованої ринкової економіки, націленої на поєднання різних сфер діяльності держави й економічної свободи в умовах ринкового механізму. "Стосовно одних І тих самих чинників виробництва може існувати тільки або приватний, або суспільний контроль. Якщо у структурі системи суспільної співпраці лише деяка частина коштів виробництва підлягає суспільному контролю, натомість останні контролюються приватними індивідами, це не веде до появи змішаної системи, що сполучає соціалізм і приватну власність. Система залишається ринковим суспільством, якщо тільки усуспільнений сектор не відособлюється повністю від не усуспільненого і не веде жорстко автаркічного існування.

Прихильники інтервенціонізму обґрунтовують необхідність державного втручання в економіку такими явищами економічного життя, які отримали назву "провали ринку". Державне втручання розглядається як інструмент усунення або пом'якшення негативних наслідків, породжуваних недосконалістю ринку. Така точка зору характерна для кейнсіанського і неокласичного напрямів економічної теорії.

У загальному сенсі під провалами ринку розуміють негативні наслідки ринку, його нездатність розв'язувати багато проблем, пов'язаних із забезпеченням життєздатності суспільства. Провали ринку різні дослідники зводять приблизно до одного традиційного набору: неефективність конкуренції, суспільні блага, екстерналії, неповні ринки, недостовірність інформації, безробіття та інфляція.5

Набір функцій держави визначений "провалами" ринку, тобто завданнями, які не вдалося розв'язати за допомогою ринкової саморегуляції. Всесвітній банк виокремлює такі п'ять фундаментальних завдань, на виконання яких має бути спрямована місія будь-якої держави:

o затвердження засад законності;

o підтримання збалансованої політичної ситуації, в тому числі макроекономічної стабільності;

o фінансування базових соціальних послуг та інфраструктури;

o підтримка незахищених груп населення;

o захист навколишнього середовища.

Разом із "провалами" ринку існують і "провали" держави, що відбивають неминучі негативні наслідки державного втручання, її принципову нездатність розв'язати низку проблем. До "провалів" держави відносять:

> незбалансованість доходів і видатків: держава, на відміну від звичайної фірми, значно вільніше поводиться стосовно бюджетного обмеження і своїх зобов'язань, її практично неможливо перетворити на банкрота, навіть якщо вона не в змозі виконати зобов'язання;

> відсутність адекватних верифікованих критеріїв ефективності діяльності держави, таких, наприклад, як прибуток для фірми, призводить до того, що державні структури підміняють їх самостійно розробленими стандартами, внаслідок чого діяльність держави оцінюється нею самою випрацюваними критеріями: збільшення бюджетних надходжень, розширення контролю тощо;

> зростання інформаційних витрат і витрат моніторингу та контролю, що супроводжують зростання держави;

> обмеженість впливу уряду на бюрократію і політичні обмеження.

У рамках інституціонального напряму економічної теорії державу розглядають як один із видів організації, якій громадяни делегують частину своїх прав. Питання про межі держави в такому контексті постає аналогічно питанню про наявність меж експансії фірми стосовно ринку. "Продуктом" держави є фундаментальні колективні блага: закони і механізми їх дотримання; блага, які не можуть бути створені у приватному секторі; регулювання економічного життя в ситуаціях "провалів" ринку.

Прихильники інституціональної парадигми вважають, що головною функцією держави є специфікація і захист прав власності, тому її розміри визначають колом трансакцій, у яких вона виступає гарантом виконання контрактів. Оскільки повна монополія держави на виконання цієї функції пов'язана з високими трансакційними витратами, вона обмежується колом трансакцій, для яких гарантування вимагає менших витрат, аніж альтернативні механізми забезпечення дотримання правил. Досвід різних країн показує, що контракти з медичного і соціального страхування може повністю або частково гарантувати держава, а частково делегувати приватним фірмам. Те саме стосується послуг освіти.

В інституціональному напрямі можна виокремити два полюси, до яких тяжіють моделі держави. На одному з них - уявлення про грабіжницьку природу держави, на іншому - ідея угоди між рівними індивідами і контрактний характер держави.

Д. Норт розглядає державу як організацію з порівняльними перевагами у здійсненні насильства, які поширюються на географічний район, межі якого встановлюються його здатністю оподатковувати підданих, при цьому він визнає як продуктивний, так і грабіжницький характер діяльності держави. Вчений допускає, що теорія, заснована на ідеї угоди, може слугувати поясненням походження держави та її продуктивної функції, проте з часом відбувається зміна характеру суспільної угоди, яку не можна в історичній перспектив/ вважати як угоду рівних учасників.

Позитивні концепції держави в неоінституціональній теорії засновані на тому, що держава, встановлюючи фундаментальні правила взаємодії економічних агентів і забезпечуючи їх дотримання, є джерелом порядку й економічного зростання. Проте вони розглядають державу такою, якою вона має бути за рівності громадян і відсутності трансакційних витрат агентських стосунків. Уведення в аналіз чинника влади і питання про мотивацію агентів держави розширює його межі та приводить до дослідження держави як групи з особливими інтересами й ефективності державної діяльності.

Видатним прихильником позитивної ролі держави в економіці є Р. Масгрейв, який розглядає її як асоціацію індивідів, що покликана розв'язувати проблеми співіснування в суспільстві. Його теорія суспільних фінансів виходить із того, що головними функціями держави є забезпечення і розподіл суспільних благ на принципах ефективності та соціальної справедливості. Визнаючи, що держава як спільне підприємство окремих індивідів має відбивати їхні інтереси, Р. Масгрейв при цьому критично ставиться до індивідуалістичної концепції, вважаючи її обмеженою і приділяючи головну увагу у своєму аналізі економічній ролі держави для загальних інтересів і суспільних потреб.

У контексті інституціональної парадигми слід особливо виокремити внесок, який зробив Дж. Б'юкенен в економічний аналіз держави і теорії суспільного вибору. Вчений аналізує перенесення окремих видів діяльності зі сфери приватного вибору у сферу суспільного, а також припускає заміщення мотиву приватної вигоди мотивами суспільного блага.

Одним із найбільш значущих результатів Дж. Б'юкенена стала концепція конституційної економіки, яка з'явилася в 60-х роках минулого століття. Ліберальна за своїми цілями і вихідними засновками, вона передбачає перенесення фокусу державного регулювання з прямого втручання в економіку на вплив на інституційну структуру суспільства. Дж. Б'юкенен не тільки бачить головну роль держави в установленні та забезпеченні дотримання "правил гри" в суспільстві, але і схильний обмежити її лише цією сферою. Він скептично ставиться до "держави-виробника" або "держави-добродійниці" і є послідовним прихильником методологічного індивідуалізму й установлення обмежень на діяльність держави, вважаючи ЇЇ за своєю природою недосконалим соціальним інститутом.