Історія держави і права України - Терлюк І.Я. - Вищі виконавчі органи влади (органи управління) в політичній системі Війська Запорозького

Систему вищих виконавчих органів влади періоду Національної революції другої половини XVII ст. уособлював Генеральний уряд. Він уважався головним розпорядчим, виконавчим і судовим органом Козацько-гетьманської держави. До складу Генерального уряду входили гетьман, генеральні старшини і центральні органи виконавчої й судової влади - генеральні канцелярії.

Інститут гетьманства посідав надзвичайно важливе місце у політичній системі Козацько-гетьманської держави. Зміна влади гетьмана неодмінно екстраполювалася на державно-правове становище України.

Гетьмана обирала Генеральна рада формально пожиттєво. Це зафіксовано в положеннях Березневих та інших "гетьманських статей". Але фактично - як засвідчили долі І. Виговського, І. Брюховецького, Д. Многогрішного та інших, позбавлених гетьманства рішенням

Генеральної ради в результаті заколоту правителів,- вибори здійснювалися "до ласки войсковой".

Виборний гетьман зосереджував у своїх руках надзвичайно широке коло владних повноважень у сфері законодавчої, виконавчої та судової влад. Він скликав загальну раду і раду старшини, керував ними, брав участь в обговоренні питань і ухваленні рішень ради, організовував їх виконання, очолюючи адміністрацію; за гетьманським підписом виходили найважливіші розпорядження та універсали - правові акти, що мали силу закону; він також очолював судочинство, виступаючи вищою апеляційною інстанцією; організовував і керував фінансами, встановлював податки, розпоряджався земельним фондом; визначав напрями зовнішньополітичної діяльності країни; очолював військо.

Юридичну основу влади гетьмана становили норми усного звичаєвого права - "давні права та вольності", пристосовані до державного статусу України, міждержавні договори і санкціоновані державою законодавчі акти. Конституційним актом діяльності гетьмана стали прийняті Загальною військовою радою у червні 1648 р. "Статті про устрій Війська Запорозького" (до нашого часу не збереглися).

Не всі з українських гетьманів мали однакові повноваження. Найширші повноваження спромігся зосередити у своїх руках Б. Хмельницький. Гетьман на правах головуючого входив до складу Загальної військової ради і ради старшин, які без його участі були неправочинними ухвалювати будь-які рішення. Він скликав і розпускав названі ради, вів їхні засідання, визначав коло питань, що підлягали розгляду. Вагомим елементом у системі зміцнення державної влади гетьмана було визнання його як носія вищої державної влади монархами інших країн. Розуміючи це, Б. Хмельницький розгорнув широку дипломатичну діяльність (з Кримським ханством, із Польщею, Москвою, Валахією, Волощиною, Семигородом). Першим вагомим успіхом козацької дипломатії стала морська конвенція, підписана в лютому 1649 р. з Туреччиною,- "Договір поміж цісарем турецьким і Військом Запорозьким із народом руським відносно торгівлі на Чорному морі", що свідчило про визнання України як суб'єкта міжнародного права. Б. Хмельницький стояв на чолі українського козацького війська, здійснював контроль за діяльністю полкових і сотенних урядів. Йому належали повноваження верховного судді держави. Він мав право здійснювати судочинство в першій інстанції та змінювати рішення нижчих судів у касаційному порядку. Гетьман видавав нормативні акти, якими регламентувалася діяльність судових органів. Отже, з опертям на демократичні республіканські принципи козацького права, за гетьманом законодавчо було закріплено повноваження глави держави.

У розвитку інституту гетьманства в окремі періоди мали місце авторитарні тенденції та прагнення до трансформації виборної гетьманської влади у спадкову монархічну. Це виразно проявилося в політиці гетьманів І. Виговського, Д. Многогрішного, І. Самойловича та І. Мазепи. Кожний з них намагався зосередити у своїх руках якомога ширше коло владних прерогатив і ще за життя визначити свого наступника. Найбільшого успіху в цьому досяг Б. Хмельницький, який в останні роки свого життя, порушуючи "давні права та вольності", перебрав повноваження Загальної військової ради та ради старшин. Він призначав або усував із займаних посад генеральних старшин і полковників; привласнив право розпоряджатися "військовим скарбом"^ визначати фінансову політику держави, розпоряджатися загальнодержавним земельним фондом. Фактично в Українській державі сталася зміна республіканської форми правління на монархічну. Втім, запроваджену Б. Хмельницьким монархію не було закріплено законодавчо. Не маючи відповідної соціальної та політичної опори в українському суспільстві, вона трималася лише на авторитеті гетьмана. Ці та інші обставини стали причиною того, що в другій половині XVII ст. монархія у формі гетьманства не набула розвитку.

У період правління І. Виговського, Ю. Хмельницького та І. Брюховецького відбулося обмеження влади гетьмана. Причинами цього стали: непослідовна політика самих гетьманів, боротьба за владу між старшинськими угрупованнями та активна протидія царського уряду інститутам гетьманства. Стабілізація і певний розвиток влади гетьмана припали на правління І. Самойловича, а згодом -і і. Мазепи. Це стало можливим завдяки виваженій політиці гетьманів, які змогли заручитися підтримкою Росії.

Козацький звичай передбачав також посаду наказного гетьмана - тимчасового виконувача обов'язків гетьмана. Правління наказного гетьмана встановлювалося за умов, коли посада гетьмана ставала вакантною, коли гетьман не міг виконувати своїх обов'язків за станом здоров'я, коли гетьман тимчасово покидав столицю, а також із метою проведення воєнної операції чи для виконання інших завдань. Окремі автори (А. Козаченко) стверджують, що наказне гетьманство було інститутом, який забезпечував функціонування в період Руїни і став перепоною на шляху скочування України до анархії.

Генеральна старшина - обозний, писар, два судді, два осавули, хорунжий та бунчужний - відігравала важливу роль у системі організації політичної влади Козацько-гетьманської держави. Генеральні старшини були обов'язковими учасниками старшинських рад, виступали в ролі виконавців постанов гетьмана і старшинської ради, а також - найближчих порадників гетьмана, утворюючи при ньому дорадчий орган - Раду генеральної старшини, на яку покладалося завдання оперативного управління країною. Функції колегії генеральних старшин, як своєрідного дорадчого органу при гетьмані, закріплювалися традиціями Української держави, а також фіксувалися в українсько-російських угодах другої половини XVII ст. Значення генеральної старшини значно зростало в часи міжгетьманства, яка реалізовувала свої повноваження через раду генеральної старшини. Існує думка (А. Козаченко), що в механізмі Генерального уряду рада генеральної старшини виконувала єднальні функції між гетьманом і радою старшин. Генеральну старшину призначав гетьман чи обирала рада старшин на невизначений термін. Гетьман і рада старшин також звільняли генеральних старшин із займаних посад. Отже, в Українській державі часу Національної революції другої половини XVII ст. демократичний спосіб формування посад генеральних старшин шляхом виборів загальною військовою радою не розвинувся.

Першим державцем після гетьмана був генеральний обозний. Функціональні обов'язки його насамперед полягали в керуванні військовою артилерією. Обозний мав не лише командувати артилерією під час бойових дій, а й організовувати її матеріальне забезпечення, підбирати й представляти для затвердження гетьмана та генеральної старшини штат генеральної військової артилерії - осавула, хорунжого, писаря, пушкаря, гармашів та ін. Отже, обозний очолював генеральну артилерію та артилерійську канцелярію. До того ж, на генерального обозного було покладено й таку важливу функцію, як ведення реєстру козацького війська. Крім прямих функціональних обов'язків, генеральний обозний часто як наказний гетьман виступав начальником окремих козацьких формувань або заступав гетьмана під час його відсутності в Україні. Нерідко генеральні обозні очолювали повноважні посольства до закордонних правителів.

Генеральний писар був другою за значенням в Українській державі другої половини XVII ст. посадовою особою у цивільних справах. Писар за своїми обов'язками стояв найближче до гетьмана та був найбільш обізнаний у справах поточної внутрішньої та зовнішньої політики. Генеральними писарями обирали осіб, які мали певний канцелярський досвід. У розпорядженні писаря перебувала генеральна військова канцелярія, в якій працював штат канцеляристів, усі - з освітою та знанням мов.

Генеральний суддя (спершу один, а згодом двоє) очолював найвищий судовий орган - апеляційну інстанцію для полкових і сотенних судів. Прямими обов'язками суддів були розгляд і винесення вироку за цивільними позовами. Для вирішення кримінальних справ скликалася суддівська колегія - Генеральний військовий суд, в якому головував гетьман або один із генеральних суддів. Досить поширеною була практика виїзних колегій Генерального військового суду.

Як й інших генеральних старшин, діяльність генеральних суддів не обмежувалася виконаннями прямих функціональних обов'язків. Вони також виконували різноманітні доручення гетьмана. Досить часто суддів виряджали на чолі посольств до чужих країн, вони виконували функції наказних гетьманів.

Дослідники (В. Горобець) на основі аналізу з історичних джерел середини - другої половини XVII ст. висловлюють думку, що названі генеральні старшини становили вищу групу гетьманського уряду. До складу нижчої входили генеральні осавули, хорунжий та бунчужний. В ієрархічній драбині Війська Запорозького перша група стояла вище за полковників, тоді як друга була на рівні полкової старшини. (Під час Глухівської ради 1669 р. генеральні хорунжий та бунчужний отримали жалування на рівні сотників і полкових писарів).

Генеральні осавули виконували здебільшого військові функції. Вони командували козацьким військом, організовували караульну службу, частіше за інших генеральних старшин виконували всілякі поліційні функції, проводили судові розслідування, доводили ДО виконання вироки Генерального військового суду, виконували розпорядчі функції. Генеральний бунчужний і генеральний хорунжий доглядали за гетьманськими клейнодами - хоругвою та бунчуком, забезпечували охорону гетьмана і виконували його окремі доручення.

Протягом другої половини XVII - початку XVIII ст. існувало три способи сходження на старшинські уряди, а саме: через обрання на генеральній або старшинській раді та гетьманське призначення. З формального боку, згідно з традиціями Січі, під час нових гетьманських виборів весь склад генеральної старшини йшов у відставку. Однак, як свідчить історичний матеріал, більшість генеральних старшин зберігали свої посади. Владу втрачали лише ті з них, хто скомпрометував себе в очах російських властей або надто тісно був пов'язаний з попереднім, уже скинутим із гетьманства, правителем.

Центральними органами виконавчої влади Козацько-гетьманської держави були військові канцелярії. При гетьмані була організована військова, або гетьманська (генеральна) канцелярія, яка стала центральною установою гетьманського діловодства. Генеральна військова канцелярія протягом усього часу існування Української держави служила інструментом реалізації постанов генеральних і старшинських рад, законодавчих ініціатив гетьмана. У канцелярії розглядалися найважливіші справи адміністративного та військового характеру: - звіти Й листування полкової та сотенної старшини, справи міст, прохання і скарги окремих людей, дипломатичне листування, виготовлялися гетьманські універсали, мобілізаційні накази, майнові пожалування, ордери на податкові пільги тощо.

У другій половині XVII ст. діяли й інші центральні галузеві органи управління - генеральна артилерійська канцелярія, канцелярія генерального суду, почала формуватися скарбова (фінансова) канцелярія. Генеральна артилерійська канцелярія забезпечувала боєздатність артилерії, виконувала управлінські, наглядові та облікові функції. Канцелярія Генерального суду забезпечувала проведення засідань генерального суду, вела судові справи. Скарбова канцелярія організовувала та контролювала збір податків, вела облік прибутків і видатків, облік земельного фонду.