Історія держави і права України - Терлюк І.Я. - Виконавча влада

Зосереджувалася в руках уряду - Генерального секретаріату (з січня 1918 р.- Ради Народних Міністрів). Політичну спрямованість та основні принципи діяльності уряду визначила перша Декларація Генерального секретаріату (червень 1917 р.). У цьому документі йшлося про створення виконавчої "влади цілком нової, сучасної, спертої на зовнішні підвалини, ніж стара європейська і особливо дореволюційна російська власть", за В. Винниченком, - морально-правової влади. Особливий акцент робився на тому, що ця влада є "висновком соціалістичної і демократичної думки".

Статус, структура, завдання й компетенція уряду визначені у: Деклараціях Генерального секретаріату (червень та вересень 1917 р.), Статуті Генерального секретаріату (липень 1917 р.) та виданій Тимчасовим урядом Росії "Тимчасовій інструкції Генеральному секретаріату" (серпень 1917 р.).

Для того щоб подолати таку суперечність, Кейнс висунув ідею формування "керованої влади" і створення запасу міжнародних ліквідних засобів за рахунок взаємної кредитної підтримки. їх використання мало забезпечити кожній країні додатковий ліміт часу, протягом якого процес відновлення рівноваги платіжного балансу міг би відбуватися без різкого порушення внутрішньої рівноваги, що стимулювала безробіття. План створення "міжнародного клірингового союзу", який випускав би власну міжнародну грошову одиницю ("банкор"), мав реалізувати ідею Кейнса.

Спираючись на викладені вище ідеї, неокейнсіанці, зокрема Р. Тріффін, запропонували систему, за якої, по-перше, країни не можуть збільшити свої запаси в національних валютах інших держав вище від визначеної величини (15 % від загальної суми резервів) і, по-друге, вони мають тримати не менше 20 % загальної величини резервів у вигляді резервних депозитів у МВФ (щодо решти частини запасів країни зберігають право вибору між золотом і депозитами МВФ). Такий підхід передбачав, що загальний рівень міжнародної ліквідності регулюватиметься відповідно до економічних потреб із погодженими цінами країн-учасниць64.

Версія валютної реформи Тріффіна, на думку автора, зберігає серцевину плану Кейнса, але водночас містить заходи, які блокують інфляційний вплив. Це насамперед, як вважають американські економісти, суворий контроль за розмірами кредитів МВФ і надання його державам-членам права обміну на золото засобів, які зберігаються на депозитах Фонду, якщо вони перевищують обов'язковий мінімальний рівень. У фінансових колах і академічному світі доктрина інтернаціоналізації валютного механізму знайшла прихильників. За неї висловилися Р. Харрод, Д. Енджелл, А. Лей (Великобританія); Л. Краузе, У. Мартін, Р. Соломон (США); Ф. Перу, Ж. Денізе (Франція), оскільки пропозиції Тріффіна в цілому відповідають глобальній тенденції до інтернаціоналізації економічного життя.

Недоліком доктрини Тріффіна є переоцінка ролі системи золотовалютного стандарту в розвитку інфляційного процесу і різкому порушенні рівноваги міжнародних платежів у капіталістичному світі. Досвідом підтверджено, що в основі цих явищ лежать глибші причини, в тому числі внутрішнього порядку. Навряд чи можна відкинути й труднощі інтернаціоналізації валютної системи, пов'язані з рівнем розвитку і невідповідністю інтересів окремих конгломератів господарств, незважаючи на тенденцію до інтеграції світової економіки. Вказані причини є підставою для особливої уваги щодо розгляду розробок головних теоретичних опонентів кейнсіанства - монетаристів. Праці М. Фрідмена втілили програму валютної реформи цієї економічної течії. Як зазначає М. Каваї, "припущення про негнучкість цін і ставок заробітної плати слугувало основою для аргументації Фрідмена на користь плаваючих курсів і для подальшого розвитку теорії оптимальних валютних зон"". Автором теорії оптимальних валютних зон був Р. Манделла. За роки дискусій було напрацьовано багато різних пропозицій щодо реформи міжнародної валютної системи (табл. 6.2).

Таблиця 6.2. Пропозиції щодо реформи міжнародної валютної системи

Завдання й компетенція Генерального секретаріату зумовлювалися прагненням до втілення ідеї української державності. Зокрема, до обов'язків Генерального секретарства з внутрішніх сирки входили справи організації, агітації, пропаганди, керівництво різноманітними громадсько-адміністративними закладами, демократизація місцевої і загальнодержавної адміністративної влади, тобто сільських, містечкових та волосних адміністративних органів, земських управ, міських дум, керівництво повітовими і губернськими комісарами. Реалізацію цих завдань здійснювала структура секретарства, яке складалося з відділів: адміністративно-політичного, у справам біженців та міграції, медично-санітарного (виконував функції охорони народного здоров'я), місцевих самоврядувань, демобілізаційного (створений у вересні 1917 р. з метою організованого проведення демобілізації), загальних справ (виконував функції вищого нагляду за місцями ув'язнення), виборчого бюро та деяких допоміжних підрозділів.

Головним завданням Генерального секретарства з судових була підготовка судових інституцій, насамперед їх українізація демократизація і розроблення відповідних законопроектів, які б відповідали автономному статусу України. Генеральному секретарству з військових справ ставилося завдання: українізація війська як у тилу, так і на фронті, пристосування військових округів;- Україні та їх організація до цієї справи. Дослідники відзначають, що за період свого нетривалого існування (фактично секретарство, а згодом міністерство судових справ за Центрально Ради працювало лише п'ять місяців - з кінця листопада 1917 р. до кінця квітня 1918 р.) цим відомством було вироблено низку норматив них актів. А саме: один проект постанови УЦР, що мав зміст закон), та 19 законопроектів, з яких 12 було ухвалено. Треба зазначити, що Генеральний секретаріат (Рада міністрів), Мала рада розглянули 131 законопроект, з них: десять мали зміст постанов (напр., про підвищення тарифів на перевезення вантажів на залізницях України, збільшення окладів поштово-телеграфним службовцям тощо): п'ять статутів, чотири проекти-ухвали УЦР; два проекти тимчасовій правил. До усіх цих нормативних актів Генеральне секретарство (міністерство) судових справ мало безпосередній стосунок.

Червнева (1917 р.) Декларація Генеральному секретарству з земельних справ ставила завдання: розробити проект земельного закону на підставі рішень Всеукраїнського селянського з'їзд) А також - організувати волосні, повітові і губернські земельні комітети та Ради селянських депутатів. Головні завдання Генерального секретарства з міжнаціональних справ полягали у боротьбі за автономно-федеративний лад Росії, порозуміння на цій основі українців з неукраїнською людністю, скликання з'їзду представників народів та областей Росії, досягнення згоди з національними меншостями.

Генеральне секретарство справ народної освіти зосередило керівництво як шкільною, так і позашкільною освітою, справу українізації школи, видання підручників, підготовки і перепідготовки вчителів тощо. Генеральне секретарство з продовольчих справ мало на меті заснування Всеукраїнського продовольчого комітету, забезпечення планомірності у роботі всіх продовольчих органів в Україні, досягнення її автономії у справі постачання харчових продуктів. Генеральний писар повинен був впорядковувати відповідну канцелярію, справи всього Генерального секретаріату, забезпечувати тісний зв'язок між генеральними секретарями у їх повсякденній роботі, зберігати державну печатку, стверджувати законність і чинність документів.

Організація внутрішньої роботи Секретаріату регламентувалася нормативними документами. Зокрема, засідання Генерального секретаріату мали відбуватися ввечері щодня - при кворумі - не менше як із п'яти членів Секретаріату. Товариші генеральних секретарів не мали права заступати секретарів у засіданнях, якщо останні перебували у Києві і виконували свої обов'язки. Товариші генеральних секретарів запрошувалися на засідання Секретаріату в разі розгляду питань з компетенції останніх. Розпорядок роботи Ради Народних Міністрів (РНМ) був вже більш досконалим. За постановою РНМ (26 березня 1918 р.) пленарні засідання Ради міністрів мали відбуватися три рази на тиждень (по понеділках, середах і п'ятницях), причому п'ятничні засідання мали займатися обговоренням відповідей на інтерпеляції. По суботах мали збиратися комісії різних міністерств для попереднього розгляду справ, що торкалися кількох відомств. Всі необхідні папери і матеріали надсилалися за два дні до канцелярії Генерального писаря, останній складав порядок денний засідання РНМ, що розсилався всім міністрам напередодні засідання. На урядові засідання виносилися питання внутрішньої і зовнішньої політики, оподаткування, судоустрою, військового будівництва тощо. Рішення приймалися у формі постанов, декларацій, інструкцій.

Документи, які виходили з уряду, підписував його голова, стверджував генеральний писар і друкували офіційні видання: "Вісті Центральної Ради", "Вісник Генерального секретаріату УНР", "Вісник Ради Народних Міністрів УНР", інші газети. Відомчі ухвали, накази та інші рішення підписували генеральний секретар (народний міністр) або його товариш, директор відповідного департаменту або завідувач відділу, а інколи - лише останні.

Для здійснення державного контролю за діяльністю уряду створювалися органи урядового державного контролю (контрольні ради, контрольні департаменти, Генеральна контрольна рада). Вищий державний контрольний орган УНР - Генеральну контрольну раду - очолював генеральний контролер (затверджувався на посаді Центральною Радою і входив до складу уряду), який готував ревізійні звіти і вносив їх на розгляд УЦР. Цікаво, що інститут генерального контролера розпочав свою діяльність ще до того, як відповідним чином "легалізувався". Дослідники (О. і М. Копиленки) звернули увагу, що посаду генерального контролера було запроваджено ще у першому складі Генерального секретаріату, однак лише 23 березня 1918 р. його канцелярія подає на розгляд Центральної Ради проект Закону "Про тимчасову організацію державного контролю".

До складу Генеральної контрольної ради входили товариш генерального контролера, директори контрольних департаментів і радники: по одному від кожного департаменту і від кожної місцевої контрольної ради, Київського губернського народного зібрання і Київської міської думи та двох - від Центрального комітету загальноукраїнської спілки контрольних урядовців. Радниками від місцевих контрольних установ могли бути обрані лише такі особи, які були гласними місцевих контрольних рад і мали стаж роботи" конторських органах не менше п'яти років. Термін їх повноважень визначався у три роки, але щорічно Генеральна контрольна рада мала поповнюватись на одну третину.

До її компетенції входило керування ревізійною діяльністю всіх контрольних установ, розгляд протестів на постанови місцевих контрольних рад, участь з дорадчим голосом у роботі комісій уряду, бюджетних комісій УЦР або майбутніх Установчих Зборів УНР, оприлюднення наслідків ревізій, висновки щодо фінансових та господарських проектів, що надсилались до Генеральної ради вищими державними установами. На засідання Генеральної ради могли запрошуватись будь-які фахівці з дорадчим голосом, а також постійні співробітники, відомі своїми науковими працями про державне господарство і фінанси. При Раді на її власний розсуд створювались відділи під проводом радників і Окремий відділ для ревізії установ державного контролю УНР.

Уряд провадив свою діяльність у жорсткому протистоянні як із російським Тимчасовим урядом за сфери повноважень упродовж 1917 р., так і з окупаційними німецькими і австро-угорськими військами у відведені історією кілька місяців існування УЦР 1918 р Зокрема, тоді будь-яка самостійницька і конструктивна діяльність української влади була практично неможливою. Це визнавав і тодішній голова РНМ УНР В.Голубович. За його оцінкою, хоча її "уряд УНР існував юридично і фактично, але в міру зайняття території німцями він втрачав можливість військового, економічного контролю, і господарями становища ставали німці... Уряд з найкращих побажань фактично не міг нічого зробити, сам перебуваючи на становищі тероризованого купкою військових, які захопили цілком і безконтрольно владу в свої руки..."

Отже, фактично представницька (законодавча) влада в тогочасній Україні реалізовувалася Центральною Радою через Загальні збори (Велика рада), однак реальна законодавча робота зосереджувалася в руках Комітету УЦР (Мала рада). До представницьких владних органів УНР доби Центральної Ради належали також Національні союзи. Діяльність уряду - Генерального Секретаріату, Ради Народних Міністрів - базувалася на міцній нормативно-правовій базі. Уряд від часу створення набув ознак єдиного вищого виконавчого органу влади. Нормативні акти УЦР зафіксували еволюцію правового статусу уряду від виконавчого органу Центральної Ради до вищого виконавчого органу влади УНР. Упродовж свого існування зазнавали більших чи менших змін структура та склад уряду, що також унормовувалося відповідними нормативно-правовими актами.

Першим документом, який визначив завдання й компетенцію уряду, що, зрештою, в основних рисах збереглися до кінця його діяльності, була Червнева (1917 р.) Декларація Генерального секретаріату. Нормативними документами регламентувалася організація внутрішньої роботи уряду. З позицій особливостей сьогоднішнього державотворення в Україні, заслуговує на увагу практика творення органів урядового державного контролю.