Історія держави і права України - Терлюк І.Я. - Організація місцевої влади й самоврядування

Для опанування становища і впорядкування місцевої адміністрації гетьманський уряд повернувся до старої (російської) схеми територіально-адміністративного устрою (поділ на губернії - повіти - волості)і при цьому додав до вже існуючих губерній нові округи.

Визнаючи умови Брестського мирного договору, Гетьман твердо ставив питання про організацію адміністративного поділу державної території відповідно до етнічного розселення українців. Цьому сприяв ухвалений П. Скоропадським Закон "Про тимчасове розповсюдження Української державної влади" (25 травня 1918 р.). Згідно з його статтями, було визнано, що у разі приєднання до Української держави нових територій на них негайно поширюється гетьманська державна влада. Були визначені дії судових органів на цих землях, а також повноваження прокуратури та Міністерства внутрішніх справ. Переважно дипломатичними зусиллями до Української держави було прилучено: Гомельський повіт Могилівської губернії, Путивльський і Рильський повіти Курської губернії - до Чернігівщини, інші українські повіти Курської (Суджанський, Грайворонський, Білгородський, Новоскольський) та Воронезької (Валуйський) губерній - до Харківської губернії України. Останніми були приєднані Холмщина, Підляшшя, Берестейщина (12 повітів), які склали одну губернію - Холмську, і вперше за сотню років були інтегровані в українську політичну систему.

Дослідники (М. Дністрянський) звертають увагу на те, що характерною рисою державної політики гетьмана П. Скоропадського - його намагання на практиці реалізувати принцип соборності українських земель і повернути територіальні втрати попередніх часів-була активна українська зовнішня політика в Криму. Завдяки цьому кримські політичні кола пішли назустріч волі української людності, виявивши бажання увійти до складу Української держави на правах автономії (вересень 1918 р.). Хоча входження Криму і було юридично оформлене, проте остаточно українська влада на півострові не утвердилася через загострення політичної ситуації. Зі стратегічних міркувань до складу Української держави було включено й частину етнічних білоруських земель. Багатообіцяючим був початок українсько-румунських переговорів про долю українських земель Бессарабії (Аккерманщини й Хотинщини), окупованих Румунією. На користь Української держави розв'язувався і територіальний спір з Донським урядом.

Як окремі адміністративно-територіальні одиниці в Українській державі існували "градоначальства" для великих міст - Києва, Одеси,

Миколаєва та староство - Поліське з центром у м. Мозир (утворене з прилучених Річицького, Пінського і Мозирського повітів Мінської губернії).

Після того, як прихильники Гетьмана оволоділи державними установами, П. Скоропадський запровадив певні новації у системі управління адміністративно-територіальними одиницями. Зокрема, у губерніях та повітах із місцевих поміщиків та земських діячів призначалися старости (офіційний наказ про їх призначення було підписано 14 травня), яким належала вся повнота влади на місцях. Підпорядковуючись міністру внутрішніх справ гетьманату, губернські та повітові старости за своїм статусом практично прирівнювалися до царських губернаторів та повітових справників. Велике значення для упорядкування місцевого управління мало прийняття Закону "Про штати і опис Управлінь губерніальних і повітових старостів". На чолі управлінь "градоначальництв" у столиці (сформовано згідно із законом від 1 серпня 1918 р.) тау двох південних містах стояли столичний і міські отамани, обсяг повноважень яких був аналогічний повноваженням губерніальних старост.

Переконливим свідченням того, що система місцевої влади формувалася за зразком колишньої російської моделі, є виданий з ініціативи Міністерства внутрішніх справ Закон "Про зміну, доповнення та скасування діючих узагальнень про волосні, повітові і губерніальні установи по управлінню сільськими місцевостями" (30 листопада 1918 р.). Додержуючи російсько-імперської традиції організації державної влади, цей закон відновив інститут колишніх "земських начальників", і, за прикладом російських "повітових з'їздів" і "губернських присутствій", у повітових і губерніальних центрах Української держави утворювалися ради по сільських справах.

Однак, попри це, фактично за декілька місяців в Україні було створено дієвий адміністративний апарат. Хоча дослідники (Я. Грицак) наголошують на його переважно етнічно-російському характері, проте, до честі П. Скоропадського, він намагався українізувати державний апарат (в усіх установах і військових частинах були створені курси українознавства). Російське чиновництво, яке засіло в державній адміністрації і йшло на службу до гетьмана виключно з прагматичних міркувань (їх приваблювала, передусім, та обставина, що гетьманська держава гарантувала певний мінімум стабільності), було більше зацікавлене у відновленні імперії. Це певною мірою спричиняло загострення соціально-політичної ситуації в Україні. Не сприяли стабілізації в країні самі методи діяльності місцевих органів влади, серед яких були каральні акції, катування селян, грабунки та розстріли. Але чи не найбільше ускладнювало робот) гетьманських органів та установ постійне втручання окупаційної влади, що проводила грабіжницьку політику в Україні. До Німеччини ешелонами вивозилось продовольство і промислове устаткування. Розпочалося масове повернення в Україну поміщиків і капіталістів, яким поверталися заводи, фабрики, землі, маєтки, виплачувалися компенсації за збитки.

Як спроба впорядкування відносин місцевих органів влади з австро-угорським командуванням, стало започаткування інституту Генерального Уповноваженого на всіх українських землях, де перебувала австрійська армія. Уповноважений мав власний штаб, який повинен був дбати про інтереси населення і фактично виконував функції уряду на території перебування австрійських військ -у Катеринославській, Подільській, Херсонській та Таврійській губерніях. Уповноважений призначав усіх цивільних урядовців і міг тимчасово припинити діяльність адміністративних інституцій; контролював дії військових частин держави, що перебували на території цих губерній; видавав різноманітні циркуляри, розпорядження і накази; міг доповнити, змінити чи відкликати рішення губерніальних старост, командування військових підрозділів та отаманів міст. Він був підзвітний тільки гетьманові та голові Ради міністрів.

Ситуацію в Українській державі ускладнювало також протистояння місцевої адміністрації й органів місцевого самоврядування у формі земств і міських зібрань, що перебували під впливом опозиційних до гетьмана українських політичних партій. Антиурядова позиція органів самоврядування викликала зворотну реакцію влади. Приміром, у травні Міністерство внутрішніх справ заборонило з'їзд представників міст. А за спеціально прийнятим Законом "Про надання губернським старостам права розпускати волосні земські зібрання та управи" (29 червня 1918 р.), губернський староста отримував право розпустити органи місцевого самоврядування з дозволу міністра внутрішніх справ, якщо їхні дії шкодили налагодженню справ і суперечили державним інтересами. Тобто, серед найважливіших визнано такі положення: порушення меж компетенції та злочинного характеру постанови. Замість розпущених органів самоврядування губернські старости тимчасово призначали волосні ради, які складалися з 3-5 осіб.

Водночас, гетьманський уряд намагався створити на місцях лояльні до гетьмана органи місцевого самоврядування, насамперед змінивши для цього порядок їх формування. Постанова Тимчасового уряду про вибори губернських і повітових гласних (21 травня 1917 р.), якою запроваджувалося загальне і рівне виборче право, скасовувалася. А прийнятий власний Закон про вибори до земств (5 вересня 1918 р.), по суті, запроваджував дореволюційні правила проведення виборів, коли право голосу давало наявність нерухомого майна, підприємства або стану та освіти. Активне виборче право надавалося лише наділеним майном особам усіх національностей, починаючи з 25-річного віку, певні обмеження встановлювалися для жінок, не допускалися до виборів ченці, військовослужбовці, студенти та учні, адміністративний та судовий апарат, чужоземні піддані, божевільні та глухонімі.

Усіх гласних передбачалося обирати таємним голосуванням терміном на три роки. У міські органи самоврядування гласні обиралися на чотири роки і мали виконувати свої обов'язки на громадських засадах. Усі виборці поділялися на три виборчі курії: 1) платники вищих ставок податків, особи з вищою освітою, ті, хто володіє землею і провадить власне господарство; 2) платники середніх податків, в яких гетьман, сподіваючись знайти соціальну опору своєму режиму, виділив в окрему категорію громадян-козаків. 3) решта платників. У містах правом участі у виборах користувалися усі громадяни, які перебували у місті на день виборів не менше одного року і сплачували податки чи збори зі свого майна на користь міста. Згідно із задумом, куріальна система виборів мала привести до того, щоб земське життя скеровували представники вищих станів та заможні хлібороби. Втім, на реалізацію цих задумів історія гетьманові часу не відвела.

Отже, в основі організації місцевої влади Української держави лежала російсько-імперська схема територіально-адміністративного устрою. Взятий Гетьманом курс на організацію адміністративного поділу державної території відповідно до. етнічного розселення українців дозволив долучити до Української держави значні території, де українці становили більшість населення. Обсяг повноважень і місце в структурі влади очільників гетьманської місцевої адміністрації - старост та отаманів - майже повністю відповідала повноваженням російських губернаторів, справників і градоначальників. Серйозною проблемою гетьманського уряду був конфлікт між місцевою адміністрацією та органами місцевого самоврядування. Територіальне самоврядування у формі земств і міських зібрань було позбавлене загального та рівного виборчого права.