Історія держави і права України - Терлюк І.Я. - Органи центральної влади та управління

Українська історіографія дає неоднозначні оцінки щодо місця і ролі гетьманату у вітчизняних державотворчих процесах. Так само важко однозначно визначити й характер державної системи, до якої прямував гетьман. На думку одних дослідників (Я. Грицак), найправдоподібніше, це мала бути конституційна монархія, відмінна від традицій самодержавної системи в Росії.

Монархічний характер гетьманської держави підтверджує запроваджений у науковий обіг (О. Мироненко) проект конституційного закону, який передбачав перетворення України на спадкову конституційну монархію на чолі з королем. Проте та обставина, що проект фактично був скопійований з Основних законів Російської імперії (23 квітня 1906 р.), дозволяє засумніватися у розриві з традиціями самодержавної Росії. Зрештою, сучасні історики права (Е. Кісілюк) переконані, що новий устрій держави, міністерств та адміністрації наслідував систему, що існувала за царату. Більшість пізніше прийнятих законів нагадувала дореволюційні порядки.

Вважаємо, що можна погодитися з тими дослідниками (Т. Подковенко), які пропонують розглядати Українську державу (гетьманат) П. Скоропадського такою, що мала характер експерименту і базувалася на переплетенні монархічних, республіканських і диктаторських засад. Таке поєднання мало сприяти підвищенню рівня управління державою, а це відповідало інтересам усього суспільства. Принаймні, очевидно, що в основу "Законів про тимчасовий державний устрій України" - сукупного нормативно-правового акта, об'єднаного завданням конструювання каркасу нової влади - було покладено ідею короткочасної сильної влади, яка об'єднувала б як законодавчу, виконавчу, так і до певної міри судову владу.

Гетьман, згідно із зазначеним вище Законом, наділяв себе повноваженнями, які зберігали чинність до моменту скликання Українського державного сейму. Гетьману належала вся повнота законодавчої ("без його санкції ніякий закон не може мати сили") та виконавчої влади (одноосібно мав затверджувати весь склад Ради міністрів та її голову, а також інших урядовців, якщо ця процедура для них не передбачалася законодавством). До повноважень гетьмана належало керівництво зовнішньополітичною діяльністю; оголошення районів на військовому, осадному або надзвичайному становищі. Гетьман був також Верховним воєводою української армії та флоту.

Хоча П. Скоропадський намагався надати Гетьманату форми і змісту правової держави, він був наділений суттєвим повновладдям і у сфері судочинства. Зокрема, йому належало право помилування засуджених, пом'якшення міри покарання й звільнення від судової відповідальності. Гетьман за свою політично-державну діяльність не відповідав ані перед народом чи органами його представництва, ані перед законом (пункти 1-8 "Законів..."). Фактично йому належала вся повнота державної влади. Усі накази і розпорядження гетьмана мали закріплюватися головою уряду або відповідним міністром.

Дбаючи про забезпечення керівництва державою у непередбачуваних обставин, зумовлених, зокрема, загостренням ситуації в країні, П. Скоропадський затвердив підготовлений Радою міністрів Тимчасовий закон про верховне управління державою на випадок терті, тяжкої хвороби і перебування поза межами держави Ясновельможного пана Гетьмана всієї України" (1 серпня 1918 р.). У цьому конституційного значення нормативно-правовому акті передбачалося, що у зазначених випадках влада мала переходити до спеціально створеного органу - Колегії Верховних Правителів Держави з трьох осіб: однієї - визначеної заздалегідь Гетьманом, другої-обраної Державним сенатом, третьої-обраної Радою міністрів.

Цей Закон, що був застосований лише одного разу - під час візиту П. Скоропадського до Берліна у вересні 1918 р., коли Колегію очолив тодішній голова уряду Ф. Лизогуб, історики права (Т. Подковенко) розглядають як фактичне закріплення спадкової влади. Гетьман визначав не лише власного спадкоємця, а й спадкоємці, названого ним. Гетьман зобов'язувався власноручно скласти Грамоту у трьох примірниках без будь-яких свідків. У грамоті зазначалися прізвища двох осіб: першою називалася особа, яка стає безпосереднім правителем, а другою особа, яка стає наступником верховного правителя.

У разі тяжкої хвороби, як і в разі смерті гетьмана або від'їзду його за межі України, відкривалися всі три приписи та оголошувалось ім'я чергового верховного правителя. Лише після цього Державний сенат і Рада міністрів таємним голосуванням простою більшістю голосів обирали двох інших членів Колегії. Колегія відповідно брала на себе всі права й обов'язки Гетьмана, однак у жодному разі не повинна була навіть порушувати питання про зміну положень Грамоти (від 29 квітня 1918 р.) П. Скоропадського.

Рада міністрів, що у системі вищих (центральних) органів влади і управління виконувала функції найвищого виконавчого урядового органу, була сформована гетьманом (3 травня 1918 p.). її компетенція була визначена у "Законах..." і полягала насамперед у визначенні напряму й координації діяльності окремих відомств щодо законодавчої політики та "вищого державного управління". Уряд очолював Отаман-міністр, а керівництво його справами доручалося Генеральному секретареві та керованій ним Генеральній канцелярії. (Згодом ці посади стали називатися: голова Ради міністрів та Державний секретар). На отаман-міністра і міністрів покладалася відповідальність перед Гетьманом за загальний хід державного управління. Кожен із них окремо відповідав за свою діяльність і розпорядження. А за посадові злочини чи проступки як отаман-міністр, так і міністри підлягали визначеній законом громадській чи кримінальній відповідальності.

Через відсутність у вищих органах влади Української держави законодавчого органу - парламенту або іншого аналогічного органу - на Раду міністрів, окрім безпосередніх функцій, покладалися ще й функції законодавчої влади. Згідно з положеннями Закону "Про порядок складання законопроектів, внесення їх до Ради міністрів, розгляд у раді, затвердження їх і про форми і порядок оголошення законів" (2 червня 1918 р.) законодавчі (законопідготовчі) функції покладалися не тільки на відповідні міністерства Ради міністрів, але й передовсім на Державну канцелярію, статут якої згодом (14 червня 1918 р.) було затверджено Гетьманом. Цей орган складався з Державного секретаря, його товаришів (заступників), юридичної ради, департаменту загальних справ, відділу кодифікації законів, секретаріату, державної друкарні та департаменту законодавчих справ.

Щодо структури Ради міністрів, то порівняно з періодом Центральної Ради в гетьманському уряді з'явилися два нових міністерства - народного здоров'я та віросповідань. Натомість, окремі з міністерств перейменовувалися. Наприклад, міністерство судових справ було перейменоване на Міністерство юстиції (15 липня 1918 р.). Водночас удосконалювалася внутрішня структура міністерств. Окремі з міністерств запроваджували особливі структурні інституції. Так, у міністерстві транспорту для наведення порядку на залізницях уводився інститут залізничних комісарів, що спирався на збройну силу. Інші відомства в основному поділялися на департаменти. Наприклад, міністерство сповідань мало департаменти православної церкви, інослов'янських та іновірних сповідань, духовної просвіти; Міністерство народної освіти - департаменти вищої, середньої, нижчої та професійної освіти. Окремі міністерства мали складнішу структуру. Приклад - Міністерство внутрішніх справ складалося з чотирьох департаментів (міського самоврядування, державної варти, страхування, біженців) та кількох управлінь (військового обов'язку, у справах преси). Окрім цього, у складі Міністерства внутрішніх справ діяли українське Телеграфне агентство і Позавідомча реквізиційна комісія.

Різнопланові (законодавчі й виконавчі) повноваження Ради міністрів, у свою чергу, зумовили заснування специфічного допоміжного органу - Малої ради міністрів (складалася з товаришів-заступників міністра), якій належало важливе місце в системі органів центральної виконавчої влади. Згідно з "Положенням про Малу раду міністрів" (25 травня 1918 р.), брати участь у засіданнях Малої ради міністрів могли також самі міністри, вони мали при цьому вирішальний голос. Голову Малої ради та його заступника призначала Рада міністрів з числа міністрів або товаришів міністра. їм належала ініціатива розгляду питань на засіданнях Малої ради, залучення до обговорення будь-яких осіб з правом дорадчого голосу. Ініціаторами могли виступати і товариші міністрів, відповідальні за питання, що виносилися на розгляд. До компетенції Малої ради міністрів належали ті законодавчі й адміністративні пропозиції міністрів, що "через їх нескладність не потребували взаємної згоди відомств у письмовій формі", а також розгляд висновків різних відомств на проекти нормативних актів, внесення пропозицій щодо кошторисів міністерств тощо.

Відомі правознавці, спеціалісти з історії права (О. і М. Копиленки) звертають увагу на ту обставину, що Гетьман П. Скоропадський у своїй діяльності приділяв значну увагу розвитку інституту державної служби. Залишивши на попередніх посадах усіх працюючих спеціалістів (крім міністрів та їх заступників), він намагався поповнити кадри управлінців досвідченими, кваліфікованими професіоналами не лише з центру, а й із периферії. Згідно із Законом "Про урочисту обітницю урядовців і суддів та присягу на вірність Українській державі" (30 травня 1918 р.), усі державні службовці урочисто присягали "вірно служити Державі українській". Свій текст присяги мали також судді та військові. Тих, хто відмовився її скласти, звільняли з державної чи військової служби.

Категорії чиновництва, які призначалися Гетьманом або міністром (залежно від посади), регламентував спеціальний Закон "Про порядок призначення на державну службу" (25 травня 1918 р.). Матеріальне стимулювання за роботу у державних органах влади, яке значно поліпшилося, здійснювалося на підставі Закону "Про нормальний розпис утримання центральних урядових установ цивільного відомства" (26 червня 1918 р.). До часу завершення розробки комплексного нормативного акта про державну службу проголошувалася чинність усіх законів Російської держави про цю службу.

Загалом же відмінною ознакою кадрової політики П. Скоропадського було те, що апарат управління формувався не за національною ознакою, а за принципом професійності. Залучення до будівництва Української держави всіх лояльних фахових елементів, незалежно від соціального і національного походження, було однією з позитивних сторін гетьманського режиму. Втім, кістяк державного апарату становили все-таки російські старорежимні чиновники і офіцери, а гетьманські міністерства, суди та інші установи під новими українськими вивісками зберігали проросійський характер (Я. Грицак). Відомий випадок, коли міністерські службовці, колишні працівники державного апарату УНР, оголосили страйк на захист української мови від русифікаторських посягань міністра.

Отже, режим гетьманату був спробою організації ефективної моделі влади. Ідея короткочасної сильної влади заради політичних і соціальних реформ втілилася у затверджених Гетьманом "Законах про тимчасовий державний устрій України", згідно з якими Гетьман у певному розумінні уособлював собою державу (виступаючи у внутрішній і зовнішній політиці як глава держави, фактично здійснюючи одноосібне правління) і був формально незалежним у своїй діяльності. Гетьману як верховній державно-правовій інстанції реально належала вся повнота законодавчої, виконавчої та судової влади. А на Раду міністрів покладалися законопідготовчі й координаційні функції органу "вищого державного управління".