Історія держави і права України - Терлюк І.Я. - Особливості законодавчого процесу

Характерною рисою законодавчої діяльності Гетьманату була відсутність конкретної законодавчої програми. Чимало з прийнятих нормативних документів, які визначали орієнтири життєдіяльності держави на найближчу перспективу, мали тимчасовий характер. Вагоме місце в процесі законодавчої діяльності належало роботі з розробки процедури нормотворчості.

Зміна форми правління в Україні, що відбулася з проголошенням Української держави, зумовила відповідні зміни у здійсненні законодавчого процесу. Головна його особливість-закони набували чинності тільки після санкціонування їх главою держави. Найпоширенішими формами нормативно-правових актів були: грамоти, накази, статути, постанови, закони, універсали, відручні листи Гетьмана.

Характерною рисою законодавчого процесу під час процесу вироблення та прийняття законодавчих актів стала активізація роботи комісій. За предметом діяльності законопідготовчі комісії Гетьманату дослідники (А. Іванова) поділяють на дві групи. До першої групи належали спеціальні або так звані галузеві комісії, які функціонували постійно та розглядали усі законопроекти, предмет регулювання яких безпосередньо стосувався компетенції комісії (наприклад, фінансова комісія). До другої - входили комісії, що створювались для підготовки чи розгляду конкретного законопроекту.

Головний документ, що стосувався врегулювання законодавчого процесу - Закон "Про-порядок складання законопроектів, внесення їх до Ради міністрів, розгляд у Раді, затвердження їх і про форми і порядок оголошення законів" (2 червня 1918р.)- надавав право законодавчої ініціативи, нарівні з гетьманом, також міністерствам. (Більш того, у деяких випадках рішенням окремих із них, наприклад, Міністерства шляхів сполучення, уряд надавав силу закону). Закон визначав функції уряду в процесі законотворчості та затверджував повноваження у цій сфері Державної канцелярії й особисто Державного секретаря. Зокрема, усі законопроекти мали готуватися міністерствами. Розроблені законопроекти в кількості 20 примірників (для кожного члена уряду) надсилалися для експертизи до Державної канцелярії та вносилися на розгляд до Ради міністрів.

У Раді міністрів відбувалися розгляд, обговорення, голосування та ухвалення законопроекту. Процес обговорення законопроектів фіксувався у спеціальному журналі, до якого заносилися всі побажання, внесені при розгляді нормативного акта. Проекти законодавчих актів, що передбачали подальше асигнування із державної скарбниці, подавалися на попередній розгляд до фінансової комісії та з висновком останньої виносилися на розгляд і ухвалення Ради міністрів. Приймалися нормативні акти простою більшістю голосів, а за їх рівності вирішальним був голос Голови. Майже всі документи Радою міністрів видавалися у формі постанов. Закони та постанови, ухвалені Малою радою міністрів, публікувалися від імені Ради міністрів.

На стадії розгляду та ухвалення законопроекту Рада міністрів виробляла концепцію регулювання тих чи інших суспільних відносин та, враховуючи зафіксовані у вищезгаданому журналі побажання, складала варіант тексту закону. У разі ухвалення закону на підставі підписаного усіма присутніми на засіданні міністрами протоколу Державна канцелярія складала остаточний текст законопроекту, що підписувався головою Ради міністрів та міністром або міністрами, які ініціювали законопроект. Зазначимо, що Державний секретар мав право вносити до поданих законопроектів свої зауваження в письмовій формі. А міністрам надавалося право видавати розпорядження для пояснення законів з обов'язковим попереднім затвердженням таких розпоряджень Радою міністрів.

Завершальною та найбільш значущою стадією законодавчого процесу було затвердження законопроекту Гетьманом. Без цього жоден законопроект не ставав законом. Рішення щодо затвердження (відхилення) закону приймав Гетьман одноосібно і без права перегляду Його іншим органом. Ця обставина применшувала значення інших стадій законодавчого процесу, хоча водночас підкреслювала широту повноважень Гетьмана при здійсненні ним законодавчої функції. Затверджений закон засвідчувався Державним секретарем, а після того оприлюднювався, найчастіше шляхом опублікування Радою міністрів в офіційному виданні під назвою "Вістник Ради Міністрів" (пізніше "Державний Вісник"). Виконавцям затверджені закони передавалися кур'єром або телеграфом.

Дослідники (А. Іванова) звертають увагу на юридичну грамотність самої форми викладу законодавчих актів, затверджених Гетьманом. 1 це закономірно, адже при розробці проектів законодавчих актів значну увагу приділяли використанню юридичної мови та спеціальної юридичної термінології. На законодавчому рівні закріплювались правила, що встановлювали стандартне формулювання затвердження законодавчих актів Гетьманом та посвідчення їх Державним секретарем, а також визначали загальні вимоги до форми опублікування законів.

Привертає увагу діяльність заснованої при Міністерстві юстиції комісії щодо вироблення української правничої термінології. Основним напрямом її роботи був переклад законодавчих актів, а також судової документації українською мовою. Паралельно велася робота з вироблення української правничої термінології, результати якої в подальшому використовувалися при складанні словника української правничої мови. Однак, за загальним визнанням, на законотворенні Української держави негативно позначилася відсутність закріпленого офіційного статусу української мови. Адже більшість законів готувалася російською мовою, після чого (часто вже після їх розгляду та ухвалення Радою міністрів) перекладалася українською. З інших недоліків законодавчого процесу в Українській державі виділяють, насамперед, відсутність чітких критеріїв обрання форми нормативного-правового акта. Часто з питань ситуативного або індивідуального характеру приймалися закони, а питання загальнообов'язкові регулювалися постановами.

Законодавча техніка, у сучасному її розумінні, у період Української держави перебувала на початковому рівні формування. Вона складалася не системно, а мозаїчно - шляхом урегулювання нагальних питань поточного моменту. Найчастіше питання зовнішнього викладу тексту проекту вирішувалися на місці учасниками законодавчого процесу для конкретного законопроекту. За браком кваліфікованих юристів досить часто сила законів надавалася постановам, розпорядженням і навіть пояснювальним запискам окремих міністрів

У цілому впродовж існування гетьманського режиму було видано, за різними оцінками, близько півтисячі нормативів на правах законів. Справедливо стверджується, що не всі вони були рівноцінними за своїм значенням, проте стосувалися усіх сфер суспільного регулювання - визначали політику Гетьманату як у конституційно-адміністративній сфері, так і в сфері врегулювання цивільно-правових та кримінально-правових відносин.