Історія держави і права України - Терлюк І.Я. - Вищі органи виконавчої державної влади

Єдиним вищим виконавчим органом влади в УНР доби Директорії була Рада Народних Міністрів (РНМ). її було створено, згідно з наказом Директорії (26 грудня 1918 р.), з метою забезпечення виконання політичної стратегії й тактики Директорії.

Статус і функції Ради Народних Міністрів у прийнятих Директорією документах чітко не визначалися. Натомість широко декларувалися головні пріоритети й завдання уряду. Зокрема, на перший урядовий Кабінет покладалося завдання забезпечення трансформації політичної системи і державного управління України, складовою частиною якого був процес оновлення управлінських структур. На підставі постанови (14 січня 1919 р.) Директорії було звільнено усіх призначених гетьманською адміністрацією урядовців та місцевих посадовців. А їх перепризначення могло відбутися тільки за особливою процедурою, яка вимагала спеціальної доповіді відповідного начальника та рекомендацій громадських установ.

Серед пріоритетів діяльності уряду чільне місце відводилось заходам щодо поліпшення становища робітництва, постачання армії, найшвидшого проведення земельної реформи. У першій половині 1919 р. були також здійснені певні заходи для реалізації акту злуки. Зокрема, уряд Директорії виділив 5 млн. гривень на перешивку вузькоколійних рейкових шляхів Галичини. Було відкрито кредит на 40 млн гривень для продовольчих операцій у Галичині, Буковині та Холмщині. Українським громадянам, які закінчили Львівський, Віденський або Чернівецький університети, підтверджувалися права дипломів УНР тощо.

За період існування Директорії УНР змінилося шість складів уряду, кожен з яких формувався на основі коаліційних принципів, призначався Директорією і, відповідно, був їй підзвітний. Часті зміни урядових кабінетів негативно позначалися на державному розвитку: посилювали політичну нестабільність у республіці, призводили до кадрових переміщень на різних рівнях державного апарату й заважали формуванню сталого корпусу досвідчених урядовців за значного їх дефіциту.

Попри часту зміну урядових кабінетів, структура уряду, в основу якої було покладено галузевий принцип, зазнавала незначних змін. У всіх шести урядових Кабінетах діяли міністерства: внутрішніх, закордонних, земельних, військових та єврейських справ, відомства освіти, юстиції, фінансів, шляхів, пошт і телеграфу, народного здоров'я, культів (також під назвами міністерств віровизнань, сповідань). До складу уряду входили Державний секретар, а згодом ще й Державний контролер. Окремі відомства зазнавали більшої чи меншої реорганізації й перейменовувалися. Наприклад, Міністерство торгу й промисловості вже у другому складі уряду було перейменоване на Міністерство народного господарства, а Управління преси першого Кабінету міністрів - у Міністерство, преси, Міністерство преси й інформацій, Міністерство преси й пропаганди, У складі деяких урядів діяли також міністерства у справах мистецтв, продовольчих та морських справ та праці.

Фактично першим документом, у якому йшлося про юридичне закріплення місця уряду в системі державної влади, був Закон "Про форму влади на Україні" (28 січня 1919 р.). У ньому зазначалося, що уряд мав формуватися Директорією і звітувати перед нею у проміжках між сесіями Конгресу Трудового народу України. На регламентацію діяльності уряду був спрямований тимчасовий Закон "Про порядок внесення й затвердження законів в Українській Народній Республіці" (14 лютого 1919 р.), який виділяв у ньому дві структури: Кабінет народних міністрів (складався з голови уряду, державних секретаря та контролера та міністрів: закордонних, земельних, військових та внутрішніх справ, народного господарства та фінансів) та Раду Народних Міністрів (члени Кабінету народних міністрів та керуючі справами міністерств). Спробою врегулювання відносин з "українською республікою галичан" у сфері виконавчої влади став Закон "Про утворення в складі Міністерств УНР Міністерства по справах Західної області Республіки (Галичини)" (4 липня 1919 р). який, однак, викликав рішуче невдоволення у галицьких лідерів, бо різко понижував їхній статус.

Однак чи не найпомітнішими нормативними актами конституційного характеру, що безпосередньо торкалися статусу РНМ, були два пов'язані між собою закони - "Про тимчасове Верховне управління та порядок законодавства в УНР" та "Про державну Народну Раду УНР", прийняті 12 листопада 1920 р. В цілому вони мали на меті розмежувати й координувати вищі державні функції між Директорією, Радою Народних Міністрів та новоствореним органом влади-Державною Народною Радою. Положення першого із зазначених законодавчих актів у частині визначення статусу РНМ свідчать про двоїстий характер уряду: Голова РНМ призначався Директорією, він формував склад РНМ, до якого входили міністри та державний секретар (останній з правом дорадчого голосу), проте затверджувала склад Кабінету Директорія. Водночас уряд був підзвітний Державній Народній Раді, яка могла його розпустити.

Сама діяльність уряду Директорії проходила в умовах політичної нестабільності, жорсткої боротьби за владу, безуспішних пошуків надійної зовнішньої та внутрішньої підтримки, нескінченних переїздів, періодичних реорганізацій та кардинальних змін офіційної політичної лінії. Усе це в підсумку не сприяло його ефективній роботі.

Отже, у класичному розумінні про поділ влад на законодавчу і виконавчу за доби Директорії УНР можна говорити лише умовно. Функції законодавчої влади у різний час покладалися на Конгрес Трудового народу України та Державну Народну Раду. Проте насправді законодавчі функції зосереджувалися в руках надзвичайного владного органу - Директорії УНР. Виконавча влада перебувала в руках уряду - Ради Народних Міністрів, котра, однак, не провадила самостійного політичного курсу, а лише забезпечувала виконання політичної стратегії і тактики Директорії. Впродовж усього існування Директорії одним із недостатньо відрегульованих питань залишались межі компетенції та взаємини Директорії і Ради Народних Міністрів. Процесові творення системи органів вищого державного керівництва УНР притаманна тенденція до поступового обмеження колегіальності в їх роботі і зосередження владних функцій в особі голови Директорії. Проте тенденція до обмеження колегіальних чинників у державному управлінні в інтересах оперативного реагування на перебіг подій в умовах постійного воєнного стану та внутрішньої нестабільності, як відзначають дослідники (В.Солдатенко), була цілком закономірною і відображала драматичні реалії існування тогочасної Української держави.