Історія держави і права України - Терлюк І.Я. - Правоохоронні органи

Розбудова Директорією та її урядом правоохоронних структур зумовлювалася, з одного боку, необхідністю вирішення завдань політичного, економічного і соціального характеру, а з іншого - складною ситуацією в країні, що погіршувалася внутрішніми чинниками, зокрема розкладом значної частини державного апарату, зростанням рівня злочинності та особливо діяльністю досить чисельних незаконних збройних формувань (напр., загін отамана Зеленого (Терпила), що діяв у Київській губернії, налічував близько 12 тис. осіб; чисельність загонів під командуванням М. Григор'єва, що діяли на півдні України, становила близько 15 тис. осіб; ще більшим було з'єднання Н. Махно).

Ключову роль у вирішенні цих та інших проблем за доби Директорії УНР мало відігравати Міністерство внутрішніх справ, яке зберігало надані йому ще за часів Центральної Ради широкі повноваження. Більше того, дослідники (О. Олійник) звертають увагу на те, що за час існування Директорії місце і роль Міністерства внутрішніх справ через юридичне підпорядкування йому цілого ряду репресивно-каральних та правоохоронних органів помітно посилились. Якщо за доби Центральної Ради і Гетьманату цей галузевий державний орган багато в чому був номінальним, то тепер він мав у системі своїх інституцій майже всі важелі силового тиску на суспільство. Значним кроком уперед слід вважати і більш активну розробку нормативно-правової бази для формування правоохоронної системи держави, хоча здебільшого ця робота здійснювалась без належної координації, що призводило до дублювання функцій створюваних органів, втручання одних у компетенцію та діяльність інших. Водночас, період правління Директорії, як відомо, характеризувався нестабільністю органів державної влади, а серед них -і правоохоронних. У цьому плані показовим залишається факт, що за період з грудня 1918 р. до листопада 1921 р. змінилися до десяти міністрів внутрішніх справ. І така швидка зміна міністрів свідчить як про слабкість керівництва органами внутрішніх справ, так і про слабкі позиції самих органів.

Серед повноважень Міністерства внутрішніх справ були - здійснення нагляду за діяльністю губернських, повітових, волосних та міських отаманів (комісаріатів), їх управлінь (управ), охорона громадської безпеки і керівництво міліцією. Структурно МВС поділялося на департаменти, серед яких чи не найважливішими були Політичний (згодом - Департамент політичної інформації) та Адміністративний департаменти. Як і за Гетьманату, ці органи не були оформлені у законодавчому порядку, а діяли на підставі підзаконних актів.

На Політичний департамент МВС, згідно з "Інструкцією по збиранню інформації", покладались оперативно-розвідувальні функції, що виконувались як штатними співробітниками (штати політичних відділів були відносно невеликими: губернських - 90 співробітників, повітових - 50), так і за допомогою агентури. Головні його завдання полягали у: виявленні та припиненні антидержавницької діяльності з боку політичних противників УНР, боротьбі зі шпигунством, вивченні тилу противника та його військ тощо. Виконував він і розвідувальну роботу щодо країн - потенційних противників УНР та можливих союзників. Політичний департамент МВС мав свої представництва на місцях - політичні відділи, що створювалися при губернських та повітових комісарах. Адміністративний департамент створювався замість скасованого на підставі постанови Ради Народних Міністрів (3 січня 1919 р.) Департаменту державної варти. Наступного дня цей акт було оформлено Законом "Про скасування інституту державної варти і про формування народної міліції" (4 січня 1919 р.), згодом (1920 р.) перейменовану на Громадську сторожу.

Попри те, що закон про міліцію доби Директорії набирав чинності від дня його затвердження, структура, функції та завдання міліції було на законодавчому рівні частково визначено тільки через півроку. Проте у затвердженому урядом УНР "Законі про тимчасові штати народної міліції" (25 липня 1919 р.) так і не було визначено правового поля діяльності підрозділів міліції. Це питання було вирішене підзаконним актом, зокрема Інструкцією МВС "для чинів народної міліції УНР".

Міліція визначалася як державний інститут, встановлений для охорони законного ладу, громадського спокою і порядку, а також для попередження, розслідування і виявлення кримінальних злочинів Дослідники (О. Олійник) зазначають і аналіз цієї Інструкції показує, що вона значною мірою відтворювала положення постанови Тимчасового Уряду "Про заснування міліції" (14 березня 1917 р.).

Насамперед, це стосується визначення компетенції міліції. Зокрема, в обсяг компетенції міліції щодо охорони законного ладу її публічного спокою та порядку входило: вживання заходів для припинення порушень порядку, законів та обов'язкових постанов; вчасне оповіщення населення про розпорядження властей; охорона прав громадянської свободи; провадження обліку населення в тих місцевостях, де такий облік встановлений; складання актів і протоколів про різноманітні нещасні випадки та насильства; охорона безпеки і порядку під час пожежі, водопілля та інших загальних нещасть, а також надання в таких випадках допомоги тощо.

На доповнення цього правового акта, Інструкція містила положення, що забороняло службовцям міліції вступати до політичних організацій і брати участь у публічних демонстраціях, навіть якщо такі організації і демонстрації були дозволені владою. Інструкція вводила сторожову (вартову) службу.

Народна міліція періоду Директорії була нечисленною і не мала сил активно виконувати функції охорони правопорядку. Тому, крім міліції, на місцях як правоохоронні органи діяли також карно-розшукові відділи, резервні сотні міліції, згадані вище політичні відділи та кінні відділи особливого призначення. Важлива роль в охороні правопорядку відводилася Верховній слідчій комісії для боротьби з контрреволюцією та її органам на місцях. Проте така різноманітність правоохоронних органів часто призводила до не-розмежованості їхніх функцій. Серед інших недоліків в організації правоохоронних структур УНР, зокрема міліції, дослідники (Ю. Кравченко) вказують на: матеріальну незабезпеченість співробітників міліції, відсутність регулярного зв'язку та засобів пересування, некомплект повного складу міліціонерів, зловживання з боку посадових працівників міліції та втручання у компетенцію міліції військової влади тощо.

Підстави втручатися у справи міліції військовим давали, по-перше, повноваження армійської спецслужби, згідно з Положенням про контррозвідку в Діючій Армії УНР (серпень 1919 p.), здійснювати правоохоронні функції, і по-друге, неконкретні формулювання у визначенні злочинних дій. Начальники контррозвідувальних підрозділів, що утворювалися при штабах військових з'єднань і частин, мали право проводити обшуки та арешти, допитувати осіб, запідозрених у вчинках, що підпадали під передбачені "Положенням" справи. Крім того, органи військової розвідки (філії Інформаційного бюро Генштабу) при здійсненні оперативно-розшукової роботи мали право користуватись силами органів внутрішніх справ. Тому через нерозмежованість компетенції правоохоронних органів виникала плутанина у взаємовідносинах між ними, що призводило до дублювання та паралелізму в їх діяльності. Так, деякі представники керівництва МВС визнавали (В. Сідак), що міліція займалася і зовнішньою, і таємною службою; карно-розшукові відділи вели і кримінальні, і політичні справи, особливо, коли у справі можна було відсудити чимало грошей та цінного майна; підрозділи розвідки і контррозвідки втручалися у справи кожного з цих органів.

Директорія, як і Центральна Рада та Гетьманат, намагалася забезпечити охорону громадського порядку і республіканського ладу шляхом залучення військової сили та створення спеціальних військових формувань, які мали виконувати ці функції. Так, у зв'язку зі складною криміногенною ситуацією в Києві наприкінці 1918 р. військове формування Січових Стрільців несло службу з охорони правопорядку на підставі наказів коменданта м. Києва, керуючись також Положенням про польове управління військ у воєнний час (1914 р.) та Зводом військових постанов (1869 р.). Згодом уряд УНР прийняв Закон про створення у складі МВС "Коша охорони республіканського ладу" (28 лютого 1919 р.), згідно з яким останній поділявся на полки (їх було 11), сотні, чоти, рої та варти. На чолі Коша стояв отаман, що був підлеглим особисто Міністрові внутрішніх справ.

Кіш, що проіснував до осені 1920 р., в УНР реально виконував поліцейські і жандармські функції. Нарівні з власне охоронними завданнями (охорона важливих військових об'єктів), на нього покладалися слідчі й репресивно-каральні функції, зокрема придушення збройних виступів політичних опонентів, здійснення військово-поліцейської служби в місцевостях, оголошених на воєнному стані, та ін.

У 1920 р. була також створена жандармерія, діяльність якої (заледве можна назвати її ефективною) припинилася після втрати Директорією влади. Правовою основою функціонування жандармерії УНР була видана і затверджена військовим міністром УНР "Тимчасова загальна інструкція служби для жандармерії" (24 вересня 1920 р.).

Неспроможність керівництва УНР контролювати ситуацію в країні, державне безладдя, викликане розкладом управлінських структур, і, як наслідок, зростання політичної та загально-кримінальної злочинності Директорія та її уряд намагалися подолати не тільки за допомогою силових структур держави, а й застосовуючи позасудові репресії, постійно розширюючи коло осіб, яким таке право надавалось. Незважаючи на прийнятий Радою Народних Міністрів Закон "Про відновлення гарантій недоторканності особи на території УНР" (28 лютого 1919 р.), норми якого скасовували всі закони про позасудове позбавлення волі та вислання, вже в серпні 1919 р. при МВС створюється згадана вище Особлива нарада) складі трьох міністрів (внутрішніх справ, юстиції та військового), якій надається право у позасудовому порядку висилати осіб, діяльність яких становила загрозу республіканському ладу та громадському порядку, у визначені нею території строком до одного року. 13 вересня 1919 р. знову набирає чинності закон, що був скасований 28 лютого, про надання вищим представникам адміністративної влади в губернії та міністру внутрішніх справ права позасудового покарання за окремі правопорушення (штраф до 30 тис. гривень або ув'язнення до трьох місяців). Надалі право застосування позасудових репресій надавалось військовим начальникам. Так, старші військові начальники та інші державні посадові особи у місцевостях, оголошених на стані облоги, могли на власний розсуд висилати громадян не лише за межі окремих населених пунктів, а й узагалі з території УНР.

Іноді органи місцевого самоврядування в умовах безвладдя самі намагалися організувати охорону правопорядку, захист особистої і майнової безпеки громадян (як, наприклад, у Києві наприкінці січня 1919 р.), бо нерідко, особливо у зв'язку з воєнними подіями, міста і села повністю залишалися напризволяще, на сваволю грабіжників та погромників.

Таким чином, протягом 1917-1920 рр. тривав пошук та випробування функцій, що їх мали виконувати правоохоронні органи в цілому. Цей процес супроводжувався не тільки використанням досвіду Російської імперії, а й намаганнями покласти в його основу національну нормативно-правову базу. Питання координації розбудови правоохоронних органів покладалися на Міністерство внутрішніх справ, безпосереднє виконання правоохоронних функцій покладалося на нечисленні органи Народної міліції. На місцях, як правоохоронні органи, діяли також карно-розшукові відділи, резервні сотні міліції, політичні відділи та кінні відділи особливого призначення. Важливу роль в охороні правопорядку покладалося на Верховну слідчу комісію для боротьби з контрреволюцією та її органами на місцях. Була створена також жандармерія Директорії УНР. Така різноманітність правоохоронних органів часто призводила до нерозмежованості їхніх функцій. Забезпечити охорону громадського порядку і республіканського ладу Директорія, як і Центральна Рада та Гетьманат, намагалася шляхом залучення військової сили та створення спеціальних військових формувань. Зростання рівня політичної і загально-кримінальної злочинності Директорія та її уряд намагалися подолати не тільки за допомогою силових структур держави, а й застосовуючи позасудові репресії.

У цілому система правоохоронних органів Директорії, як і за часів Центральної Ради й Гетьманату, стояла, насамперед, на сторожі партійно-державних інтересів верховної влади, а вже потім вирішувала складні завдання охорони громадського правопорядку в країні.