Історія держави і права України - Терлюк І.Я. - Організація місцевої влади й самоврядування

Законодавча база Директорії у сфері організації місцевої державної влади та органів місцевого самоврядування відзначалася декларативністю та непослідовністю. Це, передовсім, було наслідком відсутності чітких стратегічних орієнтирів і глибоких суперечностей між різними політичними силами щодо перспектив розбудови української державності.

Незважаючи на те, що Директорія у своєму першому політико-правовому документі - Декларації (26 грудня 1918 р.) - сповіщала про знищення гетьманського режиму та Його місцевих органів, а перед тим верховна влада постановами ухвалила відновити всі попередні закони УНР, у тому числі й закон про територіально-адміністративний поділ (на "землі"), запровадження нового устрою у зв'язку з надзвичайним станом було відкладене на невизначений час.

Після Трудового Конгресу в рамках розвитку "трудового принципу" Директорія зробила спробу поєднати на місцях державну владу з органами місцевого самоврядування. Основні засади цієї новації на законодавчому рівні було визначено у підготовленому Законі "Про місцеві конгреси і ради трудового народу" (лютий 1919 р.), який передбачав таку структуру місцевих органів влади: повітові та губернські конгреси трудового народу, губернські та повітові організаційні комісії як постійні органи управління. Повітові конгреси формувалися з уповноважених від селянських сході" - по одному уповноваженому від села з населенням у 500-2000 мешканців та по два уповноважених від сіл з більшим населенням. Делегати конгресів від робітників конкретної місцевості отримували від 10 до 30 відсотків місць, представники трудової інтелігенції - від 10 до 20 відсотків залежно від частки згаданих верств серед населення місцевості. Губернські конгреси формувалися з представників від селянських сходів (по одному від волості) та представників інших соціальних груп залежно від їх частки серед населення. У компетенції місцевих конгресів та їх виконавчих органів була боротьба з контрреволюцією й анархією, політичний контроль над діями місцевої державної адміністрації та за дотриманням законності, висування кандидатур на посади у вищі органи влади, а також розслідування зловживань гетьманського уряду.

Однак спроба запровадити трудові ради як органи місцевої влади і самоврядування виявилася невдалою в силу її неефективності за тодішніх умов розвитку національної державності. Тому в основу вертикалі виконавчої влади Директорія поклала схему територіально-адміністративних одиниць, що були створені при Гетьмані П. Скоропадському. Різниця полягала в тому, що губернській повітові староства були реорганізовані відповідно у губернській повітові комісаріати. Керівництво поточною роботою державних органів управління на місцях покладалося на міністерство внутрішніх справ (МВС УНР), якому підпорядковувались голови місцевих адміністрацій - губернські й повітові комісари, яких призначав міністр внутрішніх справ. У режимі державного керівництва комісари діяли також на рівні волостей. А у містах і селах державну владу представляли отамани (міські та сільські), яким підпорядковувалися місцеві правління.

Правовою основою діяльності місцевих комісарів стала Інструкція МВС "Про тимчасову організацію влади на місцях" (24 червня 1919 р.). Цим документом установлювалася структура й підпорядкування територіальних (місцевих) комісарів, визначалися їхні повноваження, які, до слова, порівняно з періодом Центральної Ради стали значно ширшими. Зокрема, до повноважень місцевих комісарів належали: нагляд за виконанням розпоряджень центральної влади, організація мобілізаційної роботи, керівництво міліцією

Комісари, передовсім губернські, наділялися правами видавати обов'язкові постанови з питань охорони громадського порядку, спокою та республіканського ладу. Однак із компетенції місцевих органів державної влади було вилучено питання фінансів, земельних справ, освіти та ряд інших функцій. Державні органи, що займалися згаданими проблемами, підпорядковувались галузевим відомствам. Ця обставина, звичайно, зменшувала вагу загальної державної адміністрації та призводила до бюрократизації системи місцевого державного управління.

Однак через вплив на політику Директорії "радянофільських" тенденцій пошуки шляхів розбудови місцевої влади у напрямі наділення рад функціями органів державної влади і самоврядування тривали. Наприклад, у середині липня 1919 р. було створено спеціальну урядову комісію, яка мала підготувати новий закон про "Народні Ради", що обиралися б за трудовим принципом.

Кордони підконтрольної Директори УНР території в результаті боїв часто змінювались, тому межі територіально-адміністративних одиниць і компетенція органів місцевої влади спеціальними ухвалами також могли змінюватись. Так, порядок організації територіальної адміністрації на звільнених територіях визначався Законом "Про організацію адміністративної влади УНР у місцевостях України, звільнених від ворожої окупації" (червень 1920 р.). Згідно із зазначеним нормативним актом, на цих територіях владу слід було передавати представникам верховного уряду (запроваджувався інститут "цивільних прифронтових комісаріатів Уряду УНР при штабах армій, дивізій та рівних з ними фронтовій груп") та місцевому самоврядуванню.

Директорія відновила дореволюційні земські (зібрання та управи) та міські (думи та управи) органи місцевого самоврядування. Щоправда, попередні земські та міські представницькі органи були розпущені як такі, що були обрані на основі майнового цензу і сформувалися заново шляхом виборів на загальнодемократичній основі. На рівні сільської громади самоврядним органом вважався сільський схід на чолі зі старостою. Окрім того, паралельно і далі повсюдно діяли ради депутатів (робітничих, селянських, солдатських), домові комітети. Загальне керівництво земськими зібраннями її управами, міськими думами й управами здійснювали губернські комісари. Відносини між комісарами й органами місцевого самоврядування регулювалися російським дореволюційним законодавством.

Проте нормальне функціонування цих органів не було повсюдно налагоджене, і найчастіше управління здійснювали військові отамани або комісари Директорії. У прифронтовій смузі надзвичайними повноваженнями наділялися військові коменданти. Однак у цілому на місцях панувала отаманщина - влада місцевих авторитетів, особливо у повітах і волостях.

Отже, адміністративно-політичний устрій в Україні за часів Директорії розвивався досить суперечливо. На нього мали значний вплив "радянофільські" тенденції, що виявляли себе в ідеї надання трудовим радам форми одночасно органів місцевої державної влади і самоврядування. Попри сприйняття ідеї земельного поділу України, насправді адміністративно-політичний устрій Директорії УНР розвивався на основі запозиченої від Гетьманату губернсько-повітової моделі. З урахуванням саме цієї моделі, на думку дослідників (О. І М. Копиленки), і розроблялося та затверджувалося Директорією відповідне законодавство.