Історія держави і права України - Терлюк І.Я. - Особливості розвитку адміністративно-політичного устрою УСРР

Проголошення утворення СРСР безпосередньо позначилося на адміністративно-політичному устрої українських земель. Насамперед виникла необхідність реформування адміністративно-територіального устрою держави та реорганізації системи державного управління на місцях.

Керівництво УСРР, відчуваючи незручності старої адміністративної схеми, зіткнулося з проблемою обґрунтування нових принципів територіальної організації управління. Разом з цим офіційна ідеологія недооцінювала соціальні аспекти, особливості розселення, а тому організація адміністративно-територіального устрою, на думку дослідників (М. Дністрянський), ототожнювалась переважно з економічним районуванням. Водночас головним критерієм ефективності економічних районів ставав ступінь задоволення інтересів центру і т. зв. єдиного народногосподарського комплексу. Формування планів, елементи яких мали прогресивне значення, протиставлялось ринковим відносинам, а це породжувало волюнтаризм і диспропорції в економіці. За відсутності об'єктивних економічних механізмів не можна було навіть вести мову про досконале економічне районування. До того ж перші спроби такого районування (в плані ГОЕЛРО, комісії Держплану) зовсім ігнорували національно-державну цілісність УСРР.

Стратегія нової адміністративної реформи була розроблена у спеціальній постанові ВУЦВК "Про впорядкування та прискорення робіт з адміністративно-територіального поділу УСРР" (1 лютого 1922 р.). А принципи поділу і норми населення територіально-адміністративних одиниць розкривала постанова наступної, III сесії ВУЦВК "Про адміністративно-територіальний поділ та про спрощення радянського апарату" (25 жовтня 1922 р.). Цим документом було зроблено значний крок вперед у визначенні конкретних засад нового адміністративно-територіального поділу. Так, постанова містила вказівки на конкретні заходи щодо здійснення реформи, поліпшення державного апарату. Планувалось зекономити значні кошти від спрощення радянського апарату шляхом поступового переходу від чотирьохступеневої (губернія - повіт - волость - село) системи управління до триступеневої (округ - район - село).

Район як адміністративно-територіальна одиниця з кількістю населення від 25 до 40 тис. осіб охоплював групу сіл (сільський) або створювався у великих містах (міський). Цього ж року були внесені зміни до губернського поділу: Одеська і Миколаївська губернії об'єднувались в Одеську, Запорізька приєднувалась до Катеринославської, Кременчуцька зовсім розформовувалася. Загальна кількість губерній зменшилася з 11 до 9. Це був перший крок до наступної ліквідації губернського устрою. У 1925 р. губернії як адміністративно-територіальні одиниці були скасовані.

Постанова III сесії ВУЦВК також передбачала нові зміни нижчого і середнього рівнів системи управління і стала правовою основою здійснених впродовж 1924-1925 рр. основних заходів, що сприяли завершенню адміністративно-територіальної реформи: було утворено 53 округи (згодом їх кількість зменшилась до 41-го) і 706 районів на території УСРР замість 102 повітів і 1989 волостей узгоджено території сільрад з територією колгоспів (привело ж значного зменшення кількості останніх); завершено класифікацій населених пунктів на міста, селища, села. Зокрема, зміни у мереж міських поселень призвели до того, що багато міст і містечок стали селами, а частина робітничих селищ Донбасу і Придніпров'я дістали статус міста. Тривало подальше вдосконалення адміністративно-територіального устрою: зазнала змін мережа районів і сільрад, змінювалися мережі губерній та округ. Водночас пропозиція поділиш республіку на промислову і сільськогосподарську округи, що відображала крайнощі економічного підходу, була відкинута (М Дністрянський). Станом на 1 січня 1929 р. 41 округ УСРР (Молдавську АСРР прирівнювалась до округу) поділявся на 579 районів.

Постановою РНК УСРР "Про виділення національних районів; рад" (серпень 1924 р.) була закладена законодавча основа процес} створення національних адміністративно-територіальних одиниць Протягом 1920-х років на території УСРР було організовано 12 національних районів: сім німецьких, три болгарських, по одному польському і єврейському. Формувались також селищні і сільські національні ради. При деяких позитивних моментах такий полі давав змогу центру постійно наголошувати на характері УСРР. Водночас, як зазначають дослідиш (М. Дністрянський, В. Сергійчук), зусилля тодішніх керівників республіки, спрямовані на відстоювання національно-культурній потреб українців поза межами УСРР, часто були безуспішними.

Так, відвертим порушенням визнаного більшовиками тоді національного принципу територіальної організації стала передача; складу РСФРР Шахтинської і Таганрозької округи Донецької губернії (1924 р.), де переважну більшість населення становили українці (71,5%). До того ж, відхід від УСРР цих територій цілісність українського економічного району Донбасу. Натомість УСРР було передано 11 волостей Путивльського повіту і тільки окремі волості і селища інших етнічно-українських повітів - всього лише близько 14% спірної території. Незважаючи на протести людності, великі простори етнічних українських земель залишились у складі РСФРР. Близько двох мільйонів українського населення опинилось в іншомовному і іншо-культурному середовищі, під страшним тиском асиміляційних економічних і інформаційних факторів. У результаті, українське по грани чиє розселення зазнало сильного удару, що подекуди призвело до незворотних наслідків.

Відкритим втручанням центру в справи УСРР, порушенням ЇЇ територіальної єдності стало також утворення в 1924 р. Молдавської автономної соціалістичної радянської республіки (МАСРР), до складу якої було включено низку районів Балтської та Одеської округи. Дещо пізніше до МАСРР було приєднано м. Балту та її околиці. Дослідники (М Дністрянський) зазначають, що для проголошення Молдавської автономної державності не існувало ніяких переконливих підстав: етнічні молдавські землі і корінне молдавське населення, яке до того ж було дисперсно розсіяне серед переважаючої української людності, не становили переважної більшості в окремому вище регіоні. Сам процес державного творення проходив не знизу, а був інспірований згори. Висловлюється думка (В. Макарчук, М. Дністрянський), що нова територіально-політична одиниця повинна була стати плацдармом дальшої зовнішньополітичної боротьби СРСР за Бессарабію, яка до 1917 р. перебувала в складі Росії. В цьому виявилась тенденція союзного керівництва до збирання всіх земель колишньої Російської імперії. Не приховуючи претензій на Бессарабію, СРСР юридично включив її до складу МАСРР. Українське населення лівобережжя Дністра знову опинилося в невигідному соціально-політичному становищі. Негативний характер цього акту посилюється тим, що поширення молдавської радянської державності на українські землі створило прецедент, що його досі експлуатують певні румунські (молдавські) політичні сили.

Наприкінці 1920-х pp. загальні засади організації місцевої влади було закріплено конституційно. Згідно з положеннями Конституції УСРР (1929 р.) на місцях влада належала радам робітничо-селянським і червоноармійських депутатів, районним і окружним з'їздам рад та обраним ними виконкомам. Делегати районних з'їздів обиралися міськими, сільськими і селищними радами, а також військовими частинами армії та флоту; делегати окружних - міськими радами окружних міст і районними з'їздами за нормами й у порядку, встановленими ВУЦВК. Чергові з'їзди скликалися раз на рік, позачергові - за пропозицією вищих з'їздів рад або їхніх виконкомів, а також відповідними виконкомами за власною ініціативою чи на вимогу рад, які представляли не менше третини виборців даного району. Виконкоми обиралися на з'їздах, що діяли в період між ними і вважалися вищими органами радянської влади на відповідній території. Вони підпорядковувалися з'їздам, вищим виконкомам ВУЦВК і РНК УСРР.

Характерною рисою розвитку адміністративно-політичного устрою УСРР в 1920-ті pp. (за І. Скуратович) була еволюція способу і органів державного управління на місцях. Завершення реформи адміністративно-територіального устрою республіки, пов'язане з ліквідацією губерній і переходом у другій половині 1925 р. на триступеневу систему управління, призвело до змін у правовому полошиш u окружних з'їздів Рад. Ці зміни, знайшли своє законодавче закріплення у низці нових положень про місцеві органи влади, затверджених ПІ сесією ВУЦВК у постанові "Про адміністративно-територіальний поділ та про спрощення радянського апарат (25 жовтня 1925 p.). Відмінні риси цих положень від попередніх полягали у тому, що ними повніше і конкретніше регламентувати правове положення всіх місцевих органів державної влади, включаючи міські і селищні Ради. Іншою особливістю нових положень було те, що вони закріплювали подальше розширення повноважень органів влади, і, насамперед, районної і сільської ланок.

Положення згаданої постанови також вносили важливі змінні організаційну структуру райвиконкомів і сільрад з метою поліпшення діяльності цих органів. Суттєво розширювалася компетенції сільських Рад, зокрема у сфері охорони громадського порядку її адміністративної діяльності, культури і благоустрою. Велике значення мало і Положення про міські і селищні Ради робітничих, селянських і червоноармійських депутатів (12 жовтня 1927 p.), яким уперше в повному обсязі регламентувалися всі основні питанні організації і діяльності міських і селищних Рад. Здійснення всіх і цих заходів було спрямоване на забезпечення підвищення значи мості місцевих органів державної влади, на формування єдиної централізованої системи Рад у масштабах усієї країни. Однак попри подібні організаційно-правові заходи, хоч, як і раніше, влада формально належала радам і їх виконавчим комітетам, але фактично керівництво здійснювали компартійні органи.