Історія держави і права України - Терлюк І.Я. - Особливості організації органів місцевої влади

Організація органів місцевої влади в радянській Україні упродовж 1930-х років зазнавала певних змін, що характеризувалися кількома особливостями.

По-перше, зміни мали формально-організаційний характер. До середини 1930-х років місцевими органами влади, за Конституцією УСРР (1929 р.), були: а) ради робітничих, селянських і червоноармійських депутатів; б) з'їзди рад - районні і окружні, а також їх виконавчі комітети. Чергові районні й окружні з'їзди мали скликатися один раз на рік. Позачергові з'їзди могли скликатися на пропозицію вищестоящих з'їздів рад чи виконкомів районних чи окружних рад. Виконавчі комітети обиралися з'їздами рад і у періоди між з'їздами вважалися вищими органами влади на місцях. Для керівництва поточною роботою виконкоми обирали президії, котрі в період між засіданнями виконкомів користувалися всіма правами останніх.

Конституція УРСР (1937 р.) зафіксувала перетворення рад робітничих, селянських і червоноармійських депутатів у ради депутатів трудящих. Функції державного управління мали виконувати обласні, міські, районні, селищні та сільські ради депутатів трудящих та їхні виконавчі та розпорядчі органи - виконавчі комітети (виконкоми). Ради всіх рівнів обиралися таємним голосуванням на основі загального, рівного і прямого виборчого права. Конституційно встановлювався замість пленарного сесійний порядок роботи рад. У період між сесіями однією з організаційних форм діяльності депутатів були постійні комісії рад.

У зв'язку з ліквідацією системи з'їздів рад нова Конституція республіки встановлювала повну підпорядкованість виконкомів відповідним радам, а також виконкомам вищих рад. Місцеві ради депутатів трудящих обирали виконкоми у складі голови, його заступників, секретаря і членів виконкому. Вони керували культурно-політичним і господарським будівництвом на своїй території. Тому створювали органи управління - відділи та управління, що підпорядковувались як самій раді депутатів трудящих та її виконкому, так і відповідному наркомату УРСР.

По-друге, для посилення управління місцевими органами влади, підвищення ефективності контролю за ними, в республіці протягом 1920-1930-х років тривав пошук оптимальної системи адміністративно-територіального устрою. Нагадаймо, що відповідна реформа 1922-1925 років передбачала перехід від чотириступеневої системи управління (губернія - повіт - волость - село) до триступеневої (округ - район - село). Однак з метою поліпшення економічного стану округів і скорочення витрат на утримання державного апарату ВУЦВК і РНК УСРР у вересні 1930 р. прийняли постанову про перехід на двоступеневу систему управління (центр-район).

На території УСРР були створені 503 нові адміністративні одиниці: одна автономна республіка - Молдавська, 18 міст як окремі адміністративно-господарські одиниці та 484 райони. Передбачаюсь, що завдяки цьому директиви безпосередньо надходитимуть з республіканського центру на місця, швидше виконуватимуться. Проте незабаром проявилися суттєві недоліки такого адміністративно-територіального устрою, оскільки управляти з центру півтисячею районів було незручно й обтяжливо. Тому в лютому 1932 р. відбувся перехід на триступеневу адміністративно-територіальну систему управління: центр - район - область.

В Україні було створено п'ять областей: Харківську, Київську, Вінницьку, Дніпропетровську та Одеську. Згодом додалися ще дві - Донецька (з центром у м. Артемівськ) і Чернігівська, а також Молдавська АСРР, в 1937 р - Миколаївська, Полтавська, Житомирська, Кам'янець-Подільська, в 1938 р - Ворошиловградська (сьогодні - Луганська), в 1939 - Запорізька, Кіровоградська і Сумська. Створення областей пояснювалося необхідністю посилення конкретного оперативно-господарського керівництва усіма галузями господарства відповідно до економічних і виробничих умов окремих регіонів України. В умовах командно-адміністративної системи обласним центрам надавались великі переваги в соціальному розвитку, що вигідно відрізняло їх від інших міст.

Утім, з огляду на господарські і військово-стратегічні міркування, подекуди поділ на округи залишався. Так, у 1933 р. з Донецької області було виділено окрему адміністративно-господарську одиницю - Старобільський округ. Постановою ЦВК УСРР від 4 травня 1935 р. було організовано шість прикордонних округів: на території Київської області - Коростенський і Новоград-Волинський, а пізніше-Житомирський, у складі Вінницької - Кам'янець-Подільський, Могилів-Подільський, Проскурівський і Шепетівський.

Чергові зміни в адміністративно-територіальному устрої сталися з приєднанням Західної України (1939 р.), коли до УРСР долучилися Львівська, Дрогобицька, Станіславська (тепер - Івано-Франківська), Тернопільська, Волинська та Рівненська області. А в 1940 р.~ відійшла Молдавська АСРР, перетворена на союзну республіку. Того ж року утворились нові області в складі УРСР в результаті приєднання Північної Буковини та Бессарабії - Чернівецька та Ізмаїльська.

По-третє, розбудова тоталітарного режиму в СРСР об'єктивно вступала у протиріччя з національною адміністративно-територіальною децентралізацією країни. Тому існування національних районів і сільрад не дістало законодавчого закріплення у прийнятій Конституції СРСР (1936 р.) та розроблених на її основі конституціях союзних республік. Ліквідація національних районів та сільрад в УРСР здійснювалася за ініціативою вищого партійного керівництва відповідно до постанов ЦК ВКП(б) "Про ліквідацію національних районів і сільрад" (17 грудня 1937 р.) та ЦК КП(б)У "Про реорганізацію національних районів та сільрад УРСР у звичайні райони і сільради" (16 лютого 1938 р.). їх реалізація (за В. Кузьменко) узалежнювалася специфікою протікання суспільно-політичних процесів у республіці. Зокрема, виконання постанов збіглося в часі з піком масових політичних репресій та майже повною заміною республіканського партійно-державного керівництва, що на деякий час паралізувало цю роботу. Також їх виконання змусила призупинити кампанію по перших виборах до Верховної ради УРСР, що фактично розпочалася у лютому 1938 р. Хоча після проведення виборів потреби приховувати нову національну політику партії вже не було, реорганізація національних районів і сільрад знову стала не на часі. Фактично вихолощені національні райони та сільради, в яких адміністрація, школи, преса позбавлялися права функціонувати рідною мовою, були тимчасово залишені як адміністративно-територіальні одиниці з метою якісного проведення нового перепису населення. Після закінчення перепису 1939 р. та підведення його попередніх підсумків було повторно прийнято постанову ЦК КП(б)У "Про ліквідацію та реорганізацію національних районів і сільрад" (5 березня 1939 р), яка згодом була продубльована відповідною постановою Президії Верховної ради УРСР. Упродовж березня-квітня 1939 р. усі національні райони та сільради у республіці припинили своє існування.

По-четверте, насадження тоталітарної системи вимагало значної перебудови роботи місцевих органів влади і управління. їх орієнтували на ефективне виконання завдань "соціалістичної реконструкції", зокрема колективізації сільського господарства. Маючи це за основну мету, комуністична партія застосовувала методи, спрямовані на розшарування єдиної селянської маси, протиставлення бідноти заможному селянству. Особлива увага приділялася активізації комнезамів, перетворенню їх на масові бойові організації бідноти, здатні покінчити з куркульством. Для цього партійні та радянські органи збільшували кількість комнезамів. У першій половині 1930 р. в Україні налічувалося близько 1 млн. 600 тис. членів комнезамів,- майже втричі більше, ніж у 1928 р. Щоправда, комнезами вже не могли підміняти діяльність сільських рад, як це було раніше, однак все ще суттєво впливали на їх політику стосовно колгоспного будівництва

У сенсі ефективного використання органів місцевої влади для виконання завдань суцільної колективізації сільського господарства серйозної перебудови вимагали насамперед сільські ради. Так, листопадовий пленум ЦК ВКП(б) (1929 р.) вказав, що сільські ради як органи державної влади зобов'язані очолити боротьбу за суцільну колективізацію та ліквідацію куркульства як класу. Невдовзі на основі партійної директиви ВУЦВК затвердив нове Положення про сільські ради ( 1 липня 1931 р.). Воно покладало на сільські ради керівництво усім господарським і соціально-культурним будівництвом на селі. Кожна сільська рада мала власний бюджет і права юридичної особи; створювалися секції, котрі здійснювали керівництво окремими ланками господарського і соціально-культурного розвитку. При радах, у складі яких було не менш як три депутати, створювалися депутатські групи. На практиці проводилися "чистки" сільських рад, до них вводилися люди, здатні організовувати колгоспи, забезпечувати контроль "за виконанням колективними господарствами їхніх зобов'язань перед пролетарською державою (хлібозаготівлі, контрактації, сплата податків та ін.), вести нещадну боротьбу із залишками заможного селянства".

По-п'яте, діяльність місцевих рад була під постійним контролем партійних органів, характеризувалася наростанням централізаторських тенденцій (залежність від вищих державних органів), посиленням ролі виконавчих структур. Фактично це засвідчувало трансформацію радянської системи у суто бюрократичну структуру, в якій конкретними органами влади на місцях були не ради, а їх виконавчі комітети, президії виконкомів. Головну роль у них відігравали члени партії. В умовах домінування командно-адміністративних, авторитарних методів управління суспільством компартія своїми рішеннями визначала і спрямовувала діяльність рад, фактично заступаючи їх. Відбувалося цілеспрямоване злиття партійних та державних органів влади. Партійні комітети приймали постанови щодо рад, які мали директивний характер. Ради без узгодження з партійною верхівкою не могли самостійно вирішити жодного важливого питання. Голови райвиконкомів, міськвиконкомів і облвиконкомів не обирались, а призначались за поданням відповідного партійного органу.

Отже, впродовж 1930-х років у радянській Україні організація органів місцевої влади зазнавала змін: формально-організаційних, у зв'язку зі зміною конституційних актів; адміністративно-територіальних, у зв'язку з проведенням реформ адміністративно-територіального устрою; функціональних, у зв'язку з насадженням тоталітарної системи. Постійний контроль місцевих органів влади, передовсім, рад усіх рівнів, з боку партійних органів, фактично означав, що ради, як органи представницької влади, перетворилися на декорацію псевдо-демократії, ширму, за якою панували монополія компартії на владу.