Історія держави і права України - Терлюк І.Я. - Організаційна структура та особливості діяльності радянських репресивно-каральних органів

Радянські силові репресивно-каральні органи - державної безпеки (ДПУ) і внутрішніх справ (міліції) - в Україні у 1930-х роках зазнавали суттєвих структурних і функціональних змін, зумовлених необхідністю подальшого зміцнення тоталітарно-репресивної системи.

Найперше, на розвиток організаційної структури силових репресивно-каральних органів суттєво вплинула ліквідація наприкінці 1930 р. НКВС УСРР. Постанова ВУЦВК і РНК УСРР "Про ліквідацію Народного комісаріату внутрішніх справ УСРР" (28 грудня 1930 р.), яка текстуально відтворювала загальносоюзну Постанову "Про ліквідацію Народних комісаріатів - внутрішніх справ союзних і автономних республік" (15 грудня 1930 р.), пояснювала такий крок необхідністю підвищення ефективності діяльності за функціями колишнього наркомату. А він відав комунальним господарством, міліцією, місцями позбавлення волі. Зазначалося, що досягти ефективної роботи НКВС насамперед перешкоджало поєднання ним різнопланових, не взаємопов'язаних функцій - адміністративно-господарських і правоохоронних. їхні функції передавалися різним республіканським відомствам. Окрім того, це рішення мотивувалося ще й "загостренням класової боротьби всередині суспільства, необхідністю у зв'язку з цим запровадження жорсткої дисципліни, а також надання більшої самостійності в управлінні органам боротьби зі злочинністю та охорони громадської безпеки і революційного порядку". А це схиляє до думки (В. Окіпнюк), що найбільш вірогідною причиною ліквідації НКВС усе-таки було прагнення партійно-державного керівництва максимально централізувати всю систему каральних органів.

Статус органів міліції та кримінального розшуку, їх відомча належність зазначеними нормативно-правовими актами не визначалися, а були урегульовані окремими постановами. Одночасно з постановою про ліквідацію НКВС союзних і автономних республік ЦВК і РНК СРСР прийняли таємну Постанову "Про керівництво органами ОДПУ діяльністю міліції та кримінального розшуку", котру також ВУЦВК і РНК УСРР продублював прийняттям Постанови "Про порядок підпорядкування органів міліції і кримінального розшуку органам Державного політичного управління УСРР" (29 грудня 1930 р.). У складі ОДПУ було утворено Головну інспекцію з міліції і карного розшуку, а з грудня 1932 р. постановою ЦВК і РНК СРСР - Головне управління робітничо-селянської міліції (ГУРСМ) при ОДПУ СРСР. На останнє, зокрема, покладалося загальне керівництво роботою управлінь робітничо-селянської міліції союзних республік, а нагляд за його діяльністю доручався прокуророві Верховного Суду СРСР. Вищий, середній та старший командний склад міліції і карного розшуку урівнювався в матеріальному відношенні з відповідними категоріями працівників ОДПУ.

На органи ДПУ покладалося оперативне керівництво діяльністю, інспектування та контролювання роботи міліції та кримінального розшуку, здійснення кадрових призначень їх керівного складу. Оперативне керівництво (за В. Окіпнюком) передбачало розбудову агентурної мережі міліції з урахуванням інтересів органів держбезпеки, використання останніми особового складу міліції та її агентури для боротьби з деякими загально-кримінальними злочинами (напр., хабарництво, фальшивомонетництво), використання можливостей науково-технічних підрозділів міліції (напр., дактилоскопії, фотографування), залучення міліції до охорони та конвоювання, збройних акцій тощо. Місцевими територіальними органами ДПУ були оперсектори (з 1932 р. облвідділи), міські та районні відділення, правовий статус яких визначався відповідними наказами ОДПУ СРСР.

Новою рисою у розвитку правового статусу ДПУ УСРР 1930-х років стало систематичне використання партійно-державним керівництвом країни їх можливостей для вирішення гострих соціально-економічних проблем. Так, органи ДПУ стали одними з основних провідників сталінської аграрної політики. На них покладалася боротьба з політичною опозицією, відводилася провідна роль у механізмі застосування репресивного законодавства, зокрема, примусове вилучення зерна під час хлібозаготівель, організація масового виселення селянства в ході колективізації і т. ін.

Органи міліції у структурі ДПУ розвивалися у напрямі централізації, принципи якої запроваджувалися у першому загальносоюзному Положенні про робітничо-селянську міліцію (25 березня 1931 p.). Місцеві органи - крайові, обласні управління, районні та міські відділи - безпосередньо підпорядковувалися вищим органам міліції. До того ж, органи карного розшуку були об'єднані з міліцією в єдине відомство.

Процес централізації репресивно-карального апарату СРСР завершився 10 липня 1934 p., коли постановою ЦВК СРСР було утворено загальносоюзний Наркомат внутрішніх справ (НКВС). До його складу увійшли як головні підрозділи ОДПУ, перетворене в Головне управління державної безпеки (ГУДБ) та Головне управління робітничо-селянської міліції (ГУРСМ). У союзних республіках створювались республіканські НКВС. В Україні, зокрема, республіканський НКВС був створений 11 липня 1934 р. згідно з постановою ВУЦВК. Він функціонував на підставі Положення про союзний комісаріат, тому став фактичною філією останнього, залишаючись повністю залежним від керівництва НКВС СРСР, а не від уряду республіки. Від часу утворення НКВС СРСР органи внутрішніх справ УРСР діяли виключно в межах правового поля, встановленого юридичними актами вищих органів влади та управління Радянського Союзу чи НКВС СРСР.

Загальносоюзний НКВС (після прийняття Конституції СРСР 1936 р. НКВС СРСР став Союзно-республіканським комісаріатом) і за характером діяльності, і за структурою, істотно відрізнявся від раніше існуючого. Його було звільнено від невластивих йому функцій з керівництва роботою місцевих Рад, а також з керівництва комунальним господарством. Завданнями НКВС визначалися: забезпечення революційного порядку та державної безпеки, охорона соціалістичної власності, ведення актів громадського стану, прикордонна охорона. НКВС очолив систему виправно-трудових установ, до його структури входило Головне управління таборів (рос,- ГУЛ АГ)" створене ще 1930 р. Для виконання покладених завдань в структурі НКВС були утворені, крім головних управлінь (ГУ) державної безпеки (ГУДБ) та робітничо-селянської міліції (ГУРСМ), такі головні управління: пожежної охорони, прикордонної охорони, адміністративно-господарче, виправно-трудових таборів та трудових поселень, а також відділ ЗАГСу. До того ж, практично відразу зі створенням організаційно-структурна побудова НКВС розширювалася. До його складу з інших апаратів-державного управління почали передаватись підрозділи, що здійснювали керівництво галузями, які мали важливе народногосподарське та мобілізаційно-оборонне значення.

Саме цим пояснюють (О. Олійник) появу в 1935-1936 рр. в структурі центрального апарату НКВС УРСР Палати Управління мір та ваги, Відділу державної зйомки та картографії, Головного управління шосейних та фунтових доріг і автомобільного транспорту (Главдортранс). Місцевими органами НКВС були обласні управління, міські та районні відділи (відділення). Вони створювалися при відповідних радах депутатів трудящих і підпорядковувалися лише НКВС. Така лінійна підпорядкованість зберігалася до середини 1950-х років.

Структура НКВС насамперед визначалася покладеними на нього завданнями здійснення всеохоплюючого (тобто тотального) контролю за поведінкою та діяльністю людей. Звідси, визначальною складовою Наркомату було Головне управління державної безпеки. Перед ГУДБ ставилися завдання охопити своєю увагою ("обслуговуванням") практично всі без винятку сфери політики, економіки, освіти, науки, культури і навіть спорту. Очевидно, саме тому структура ГУДБ зазнавала особливо частих змін. Лише у 1938 р. ЦВК та РНК СРСР прийняли чотири постановило. Олійник), котрі регламентували структурну реорганізацію ГУДБ, як основної складової структури НКВС. Тоді, наприклад, з республіканського підпорядкування були виведені підрозділи державної безпеки, що здійснювали агентурний нагляд за найбільш важливими, стратегічними напрямками у сфері економіки та будівництва армії. Про виняткове становище ГУДБ в системі органів НКВС УРСР свідчить, зокрема, той факт, що майже всі структурні підрозділи НКВС та його місцеві апарати очолювали співробітники держбезпеки (О. Олійник). Наприкінці 1936 р. з конспіративною метою було введено цифрове позначення відділів ГУДБ та відповідних їм відділів УДБ в республіканських та обласних НКВС. Зокрема, співробітники 6-го відділу Головного управління державної безпеки вели спостереження за діяльністю міліції, військкоматів, пожежної охорони. Тотальний контроль за поведінкою та настроями населення здійснював секретно-політичний відділ.

Головними відділами ГУРСМ УРСР були такі: карного розшуку, боротьби з розкраданням соціалістичної власності (рос. БХСС), служби і бойової підготовки, паспортно-реєстраційний, державної автоінспекції (березень 1936 р.). Правова регламентація діяльності останньої відбулась 3 липня 1936 р., коли уряд СРСР затвердив "Положення про ДАІ". Згідно з ним підрозділи ДАІ мали виконувати функції обліку автотранспорту, боротьби з аваріями, нераціональним використанням транспорту та нагляду за підготовкою шоферських кадрів. В середині 30-х років на республіканський НКВС було покладено функції, які до того виконували інші державні органи. 26 жовтня 1935 p. у відання НКВС було передано іноземні відділи (столи) місцевих виконкомів, які структурно увійшли до апаратів міліції. На них покладалась реєстрація іноземців, надання дозволу на проживання, здійснення прописки та виписки іноземців, ведення обліку дипломатичного та консульського корпусу, контроль пересування іноземців країною та нагляд за ними, контроль за виїздом радянських громадян за кордон та їх поверненням. 21 липня 1935 р. уряд СРСР поклав на органи внутрішніх справ обов'язок видавати дозвіл на відкриття майстерень для виготовлення печаток та штампів, виробництва штемпельної мастики та чорнил за спеціальною рецептурою (О. Олійник). Розширились права НКВС і в галузі дозвільної системи. Так, з травня 1935 р. до об'єктів дозвільної системи окрім вогнепальної зброї додалася холодна зброя.

У червні 1937 р. до структури НКВС увійшла залізнична міліція. її республіканський апарат управління (відділ залізничної міліції Управління РСМ НКВС УРСР) складався з трьох відділень, що відповідно здійснювали охорону громадського порядку, боротьбу з розкраданням соціалістичної власності та злочинністю. Периферійні органи (дорожні відділи), які організовувались у пунктах дислокування управління доріг, складалася з шляхових, лінійних відділів та пунктів. Окремий напрям у роботі міліції становили дитяча безпритульність, а також злочинність неповнолітніх. У відділеннях міліції були організовані дитячі кімнати; взагалі, діяльність міліції в цьому напрямі була доволі результативною, це дозволило до 1940-1941 pp. в основному ліквідувати безпритульність.

Постановою ЦВК та РНК СРСР було оголошено Положення про проходження служби начальницьким складом ГУДБ НКВС СРСР (16 жовтня 1935 p.). Ним регулювалися правова регламентація кадрового забезпечення органів держбезпеки та умови проходження служби в цьому підрозділі НКВС. Згідно з Положенням до начальницького складу органів державної безпеки було віднесено особовий склад ГУДБ НКВС СРСР та його місцевих органів, що мав відповідну підготовку і керував оперативною роботою чи безпосередньо займався такою діяльністю в органах державної безпеки СРСР. Кадри начальницького складу ГУДБ мали комплектуватись: особами, що закінчили школи та курси ГУДБ; особами запасу ГУДБ, що залучались до служби в кадровий склад органів держбезпеки; особами командного та начальницького складу прикордонної та внутрішньої охорони НКВС; особовим складом інших управлінь НКВС в атестаційному порядку; особами, що пройшли встановлений НКВС стаж роботи по лінії держбезпеки (кандидати на звання).

Організаційно-структурний розвиток органів міліції також вимагав встановлення єдиної в масштабах Союзу PCP чіткої регламентації прав та обов'язків керівного складу, порядку призначення та звільнення працівників, спеціальних звань та відповідних їм знаків розрізнення. У законодавчому порядку ці питання були вирішені у затвердженому ЦВК та РНК СРСР "Положенні про проходження служби начальницьким складом робітничо-селянської міліції НКВС СРСР" (3 липня 1936 p.). До нього було віднесено оперативно-стройовий склад міліції, що мав спеціальну підготовку і виконував керівну чи оперативно-стройову роботу. Комплектація кадрів начальницького складу міліції здійснювалась за рахунок демобілізованих військовослужбовців, випускників школи начскладу ГУРСМ НКВС СРСР, молодшого начальницького складу та міліціонерів в порядку висування, а також осіб, що направлялись партійними чи радянськими організаціями на керівну роботу до міліції.

З метою посилення партійного впливу на органи внутрішніх справ ЦК ВКП(б) затвердив Положення про політичний відділ Головного управління міліції НКВС СРСР (15 вересня 1939 p.). У документі йшлося про налагодження систематичної виховної роботи з особовим складом, посилення дисципліни, дотримання соціалістичної законності, забезпечення високої пильності. Але насправді Положення насамперед закріпило можливості політвідділів здійснювати найсуттєвіший вплив на всі складові правоохоронної діяльності.

З утворенням НКВС СРСР до його компетенції був переданий механізм позасудової репресії. Замість скасованих після ліквідації ОДПУ Особливої наради та судової колегії ОДПУ, наділених правом застосування усіх заходів кримінального покарання, включаючи розстріл, було утворено новий позасудовий орган під уже відомою назвою. Постановою ЦВК СРСР "Про Особливу нараду при Народному комісаріаті Союзу PCP" (5 листопада 1934 р.) при наркомі внутрішніх справ та під його ж головуванням створювалася "Особлива нарада" зі значними повноваженнями. їй надавалось право здійснювати в адміністративному порядку висилку (заслання), ув'язнення у виправно-трудових таборах строком до п'яти років, висилку за межі СРСР іноземців. До складу Особливої наради входили заступники наркома, уповноважені Наркомату по РСФРР, начальник ГУРСМ, нарком внутрішніх справ союзної республіки, на території якої було порушено справу. Обов'язковою визнавалася участь у засіданнях Особливої наради Прокурора СРСР чи його заступника, який мав право опротестовувати її рішення до Президії ЦВК СРСР (І. Усенко). До того ж, надзвичайні повноваження Особливої наради постійно розширювались аж до застосування вищої міри покарання.

Органи, які здійснювали позасудову репресію, існували не тільки в центральному апараті НКВС. На місцях розгляд кримінальних справ у позасудовому порядку продовжували здійснювати "трійки". До складу таких "трійок" поруч з начальниками місцевих апаратів державної безпеки входили представники обкому (райкому) партії, виконавчого комітету. Склад кожної з "трійок" затверджувався колегією ОДПУ (НКВС).

Нові "трійки", а пізніше і "двійки", що вирішували долі репресованих за списками, були організовані НКВС СРСР у травні 1935 р. при республіканських та обласних управліннях НКВС (О. Олійник}. На підставі їх рішень відбувалася розправа над людьми без юридичної аргументації обвинувачення, без наведення будь-яких обґрунтованих мотивів і доказів. Існував і порядок розгляду справ без виклику звинуваченого та свідків до суду т. зв. "вищою двійкою" у складі Голови Верховного Суду СРСР та Прокурора СРСР. Постанови цього органу за наявності підстав могли скасовуватись та переглядатись Пленумом Верховного Суду СРСР. У зв'язку з проведенням 1937 р. органами НКВС УРСР масових каральних операцій списки осіб, що підлягали репресіям, розглядались також "двійками", до складу яких входили нарком внутрішніх справ та прокурор республіки (в областях - начальник УНКВС і прокурор області).

Розширення повноважень республіканських органів держбезпеки, з одного боку, а з іншого - ускладнення функцій органів міліції через створення спеціалізованих підрозділів, призвело до чергової реорганізації каральних структур. На підставі Указу Президії Верховної Ради СРСР та Постанови ЦК ВКП(б) "Про розподіл Наркомату внутрішніх справ СРСР на два наркомати" (3 лютого 1941 р.) було створено самостійний союзно-республіканський Наркомат державної безпеки (НКДБ) СРСР, основу якого становили управління розвідки за кордоном, контррозвідки та секретно-політичне.

Утворення НКДБ мотивувалося в основному необхідністю звільнення органів держбезпеки від невластивих їм функцій охорони громадського порядку. Поділ єдиного НКВС СРСР на два самостійні наркомати також пояснюють (В. Окіпнюк) необхідністю усунення гіперцентралізації каральної системи, спрощення громіздкого апарату НКВС та забезпечення конкуренції між різними каральними органами щодо інформування вищого партійного керівництва. По суті, утворення НКДБ було виділенням зі складу НКВС Головного управління державної безпеки та його реорганізація в окремий наркомат, усі інші структурні підрозділи НКВС і надалі залишалися у його складі. Згодом назва "робітничо-селянська міліція" була замінена на "міліцію" (25 лютого 1941 р.). Головне управління таборів, Тюремне управління, табірні й виробничі підприємства НКВС СРСР (до НКДБ вони не ввійшли) й далі уособлювали репресивно-каральні функції радянських органів державної безпеки. В умовах воєнного часу на початку серпня 1941 р. обидва "правоохоронних" відомства знову були об'єднані в однин наркомат - ІІКВС УРСР.

Отже, формування в країні тоталітарно-репресивної системи опиралося в основному на каральні органи - держбезпеки, внутрішніх справ, міліції. їх діяльність підлягала дедалі більшій централізації, а повноваження, особливо органів держбезпеки, розширювалися.

Переломним щодо повної централізації репресивно-каральної системи став 1934 р., коли був утворений загальносоюзний НКВС, до якого замість ліквідованого ОДПУ увійшло новоутворене Головне управління державної безпеки. В Україні також було утворено НКВС, який реально ніколи не був республіканським, а однією з філій центрального загальносоюзного репресивного апарату. З утворенням НКВС СРСР при ньому було відновлено діяльність позасудового органу - "Особливої наради" з широкими каральними повноваженнями. На місцях, як і раніше, діяли "спеціальні трійки", які також не зважали на норми судочинства. Судовий розгляд кримінальних справ було замінено адміністративним порядком рішень. Фактично органи НКВС (НКДБ) УРСР мали найважливіші карально-репресивні повноваження, що дало змогу чекістам перейти до більш масових і значно суворіших форм боротьби з "ворогами народу".