Історія держави і права України - Терлюк І.Я. - Законодавче регулювання організаційної побудови і діяльності органів прокуратури

Загальна авторитарна система влади у Країні Рад породила суворий централізований режим нагляду за дотриманням законності, який покладався на органи прокуратури. Попри формальну відсутність до 1933 р. єдиного центру, який об'єднував би усю прокурорську систему СРСР та керував нею, нормативне регулювання діяльності прокуратури радянської України здійснювалося на основі єдиного загальносоюзного законодавства, а її організаційні структури формувалися за спільними для всіх союзних республік принципами. У радянській адміністративно-командній системі сталінського зразка місце прокуратури автоматично визначило нове розуміння соціалістичної законності як законності, спрямованої проти "ворогів режиму". Як наслідок - з органу захисту законних прав трудящих прокуратура послідовно перетворювалася (за І. Усенком) на ще один каральний меч у руках держави.

Від початку 1930-х рр., як і раніше, прокуратура республіки та усі її місцеві органи входили до системи нарком'юсту. Очолював прокуратуру УСРР Генеральний прокурор, який одночасно був наркомом юстиції УСРР. Утверджувався функціональний принцип прокуратури як головний організаційний принцип її побудови. Фактично прокуратура була суто наглядовою інстанцією, і в цілому впродовж 1930-х років функціональна модель прокуратури не зазнала суттєвих змін.

Основним актом, що визначав правовий статус органів прокуратури, було затверджене ЦВК І РНК СРСР "Положення про Верховний Суд СРСР і Прокуратуру Верховного Суду СРСР" (24 липня 1929 р.). Цим актом до компетенції прокуратури було включено нагляд за законністю, себто відповідністю постанов наркоматів і нижчого рівня центральних союзних установ Конституції СРСР і загальносоюзному законодавству, постановам президій ЦВК союзних республік. Прокуратура Верховного суду СРСР також мала здійснювати нагляд за законністю дій ОДПУ, наркоматів, інших центральних установ СРСР та організацій загальносоюзного значення (І. Усенко); нагляд за правильним і однаковим застосуванням загальносоюзного законодавства в судових органах СРСР і союзних республік, а також за провадженням справ у військових трибуналах і військовій прокуратурі. Відповідно, органи прокуратури мали право порушувати кримінальні справи проти тих, хто вчинив злочин; опротестовувати у встановленому законом порядку постанови, накази, циркуляри І розпорядження, якщо вони не відповідали закону; здійснювати керівництво діяльністю органів дізнання та слідства.

До 1932 р. в Україні діяли міжрайонні, міські та дільничні прокуратури. У складі міжрайонних прокуратур працювали старші слідчі, що розслідували справи, підсудні міжрайонним судам; проводили нагляд за розслідуванням справ у міжрайонних секторах ОДПУ (що були підсудні надзвичайним сесіям міжрайонних судів) та судовий нагляд за розглядом кримінальних і цивільних справ міжрайонним судом як першої, так і другої інстанції. У містах, де дислокувалися міжрайпрокуратури, міські прокуратури не організовувалися. Виконання їх функцій, у т. ч. і із загального нагляду, покладалося на міжрайпрокурора і підлеглих йому прокурорів. Дільничні і міські прокурори підлягали Генеральному прокуророві УСРР безпосередньо. У районах були запроваджені народні слідчі (підпорядковувалися дільничним прокурорам).

Новий етап законодавчого регулювання організаційної побудови і діяльності органів прокуратури пов'язаний з Постановою ЦВК і РНК СРСР "Про заснування Прокуратури СРСР" від 20 червня 1933 р. Однак до кінця 1933 р. ще функціонувала прокуратура Верховного Суду СРСР, і органи прокуратури і далі залишались у системі народних комісаріатів юстиції союзних республік. В Україні народний комісар юстиції, він же Генеральний прокурор, був підлеглим Прокуророві СРСР, а як член Уряду УСРР - ще і ВУЦВК, який призначав його на посаду. Згадана постанова покладала на Прокуратуру СРСР лише здійснення загального керівництва діяльністю прокуратур союзних республік, а також нагляд за відповідністю постанов і розпоряджень окремих відомств СРСР, союзних республік і місцевих органів влади Конституції та постановам уряду, правильним застосуванням законів. Крім того, Прокуратура СРСР могла Порушувати кримінальні справи та в усіх судових інстанціях мала підтримувати обвинувачення. Нагляд за законністю дій силових структур - ОДПУ, міліції, карного розшуку і виправно-трудових установ регулювався особливим положенням.

Згодом серед основних нормативних актів, що визначали правовий статус прокуратури, були: затверджене Постановою ЦВК і Раднаркому СРСР "Положення про Прокуратуру СРСР" від 17 грудня 1933 p., Конституції СРСР (1936 р.) та УРСР (1937 p.), Закон СРСР "Про судоустрій Союзу PCP, союзних і автономних республік" (16 серпня 1938 p.), Постанова РНК СРСР "Про структуру прокуратури Союзу PCP" (5 листопада 1936 р.) та деякі інші акти.

Положення про Прокуратуру СРСР (17 грудня 1933 р.) ліквідувало Прокуратуру Верховного Суду СРСР, конкретизувало функції Прокуратури СРСР, визначило взаємовідносини та форми керівництва Прокурора СРСР діяльністю прокуратур союзних республік, сформулювало завдання прокуратури. Поряд зі зміцненням соціалістичної законності, відтепер основним завданням прокуратури СРСР визначалася охорона суспільної власності як основи соціалістичного устрою.

Положення давало поштовх до подальшої централізації прокурорського апарату. Прокурор СРСР отримував право давати прокурорам союзних республік обов'язкові вказівки, скликати наради прокурорів союзних республік, перевіряти діяльність органів прокуратури союзних республік. Однак згідно з цим документом орган держбезпеки - ОДПУ - знову залишалося фактично поза прокурорським наглядом: нагляд за його діяльністю міг здійснювати тільки Прокурор СРСР, а при ньому з цією метою створювалася прокуратура із спеціальних справ на чолі зі старшим помічником Прокурора СРСР. У союзних і автономних республіках, краях і областях засновувалися посади прокурорів зі спеціальних справ і прокурорів для нагляду за оперативними секторами ОДПУ, які призначалися і відкликалися тільки Прокурором СРСР. Отже, прокурорський нагляд за діяльністю органів ДПУ набув формального характеру та був функціонально та структурно відрізаний від загальної схеми прокурорського нагляду. Більш того, прокурорські працівники були орієнтовані партійним керівництвом (В. Окіпнюк) на сприяння органам ДПУ у проведенні масових репресій, залучалися до участі у позасудових органах.

Для остаточного формування системи низових органів прокуратури важливе значення мала Постанова ВУЦВК і РНК УСРР "Про організацію районних прокуратур УСРР" (21 березня 1934 p.), за якою до місцевих органів прокуратури належали: 1) прокуратура АМСРР; 2) обласні прокуратури; 3) у містах, підпорядкованих безпосередньо обласним виконавчим комітетам або центру,- міські прокуратури; 4) в областях, де ще залишалися округи (напр., у Донецькій області - Старобільський округ, шість прикордонних округів на території Київської та Вінницької областей),- окружні прокуратури; 5) районні прокуратури. Останні створювалися з "метою поліпшення нагляду за здійсненням законності і зміцнення прокурорського нагляду" замість колишніх дільничних прокуратур.

Завершилася централізація усіх органів Прокуратури СРСР з прийняттям Постанови ЦВК і РНК СРСР "Про утворення Народного Комісаріату Юстиції Союзу PCP" (20 липня 1936 p.). Органи прокуратури були остаточно виведені із системи народних комісаріатів юстиції союзних та автономних республік і повністю підпорядковані безпосередньо Прокуророві Союзу PCP. Крім того, було встановлено, що кримінальне законодавство, а також закони про судочинство і судоустрій повинні бути єдиними на всій території Союзу.

На відміну від Конституції УСРР (1929 p.), де не розглядалися питання, пов'язані з організацією та діяльністю судово-прокурорських органів, "сталінські" Конституції СРСР (1936 р.) і УРСР (1937 р.) мали спеціальні розділи, присвячені суду та прокуратурі. Тут визначалися засади судоустрою та порядок утворення органів прокуратури, проголошувалися головні принципи їх діяльності. Конституція СРСР 1936 р. завершила процес становлення прокуратури як суворо централізованої системи на чолі з Генеральним прокурором СРСР.

Відповідно до конституційних актів СРСР-УРСР (1936-1937 pp.) було передбачено, що вищий нагляд за точним дотриманням законів усіма наркоматами і установами, як і окремими посадовими особами і громадянами, на територіях республіки здійснює Генеральний прокурор СРСР як безпосередньо, так і через Прокурора УРСР. (З прийняттям Конституції УРСР 1937 р. найменування Генеральний прокурор було скасовано, натомість встановлено "Прокурор УРСР"). Прокурор республіки та обласні прокурори призначалися союзним прокурором на п'ять років. Районні і міські прокурори, затверджені на той самий строк, також не могли уникнути жорсткої централізації: формально вони призначалися республіканським прокурором, але із наступним затвердженням прокурором Союзу PCP. На практиці кандидати на прокурорські посади повинні були пройти співбесіду з керівником відповідного партійного органу й отримати його згоду на призначення.

З прийняттям Конституцій СРСР 1936 р. та УРСР 1937 р. викристалізувались функції і форми діяльності прокуратури. Основною функцією прокуратури залишався загальний нагляд, здійснення якого мало на меті встановлення однакового розуміння законності в СРСР, забезпечення стабільності радянських законів, і неухильного втілення їх в життя. Функція нагляду вважалася єдиною і головною функцією прокуратури. Навіть діяльність із розслідування кримінальних справ чи підтримання державного обвинувачення в суді, які нині можна віднести до функцій кримінального переслідування, у 1930-ті роки розглядались як наглядова функція прокуратури або логічне її продовження (В. Сухонос). Робота прокуратури із загального нагляду повинна була організовуватись таким чином, щоб в центрі уваги прокурора постійно перебували найактуальніші питання зміцнення законності, що випливали з важливих рішень компартії щодо виконання державних планів і господарсько-політичних заходів. Здійснюючи загальний нагляд, прокурор не повинен був обмежуватись лише усуненням фактів порушення закону, але й притягав винних до відповідальності. Основною офіційною формою реагування прокурора на незаконні акти чи дії визнавався протест.

Прокуратура СРСР-УРСР 1930-х рр. як елемент "пролетарської держави" та заідеологізованої більшовицької системи виконувала ту роль та ті функції, які визначалися цією системою. Так, Генеральний прокурор республіки підтримував карально-насильницькі дії державних структур під час Голодомору 1932-1933 рр., видавши спеціальний наказ (листопад 1932 р), у якому наголошувалося на необхідності широкого застосування репресій "як нещадної кари щодо куркулів і всіх класових ворогів, що зривають або гальмують успішну боротьбу за хліб" (В. Марочко). Незважаючи на своє призначення - стояти на сторожі законності, прокуратура фактично не стала та й не могла стати в той час її гарантом в органах держбезпеки і НКВС, які працювали в тих формах і тими методами, які були потрібні для підтримання правопорядку авторитарної держави. Зокрема, у період з другої половини 1930-х років спостерігається обмеження прокурорського нагляду у боротьбі з т. зв. "контрреволюційними злочинами". Як наслідок - прокуратуру від нагляду за дотриманням законності в органах держбезпеки практично було усунуто. У структурі прокуратури в особливому порядку створюються прокуратури військ НКВС, а також у справах спеціальної підсудності в обласних, крайових та республіканських прокуратурах. Фактично це були позазаконні органи, діяльність яких конституцією не передбачалась.

Як одна з ланок репресивного апарату прокуратура залучалася до діяльності позасудових органів, офіційно створених для розправи з противниками сталінського режиму (Особлива нарада і "трійки"). Уже з лютого 1930 р. в усіх обласних центрах України існували трійки" - каральні органи, до складу яких входили начальник управління ОДПУ, обласний прокурор і перший секретар обкому КП(б)У. Такий цілком безконтрольний каральний апарат виносив вироки практично без свідків, без захисту, без ознайомлення з кримінальною справою і навіть без підсудного.

Діяльність "трійок" активізували накази НКВС СРСР від 11 серпня та 20 вересня 1937 р. Відповідно до них справи за т. зв. "контрреволюційними злочинами" розглядались також "двійками" у складі наркомів внутрішніх справ республік чи начальників обласних управлінь НКВС спільно з прокурором республіки чи областей. Існував також порядок розгляду справ без виклику обвинувачених і свідків до суду так званою "вищою двійкою" за участю голови Верховного Суду СРСР та Прокурора СРСР. Водночас директиви Прокуратури СРСР орієнтували місцеві репресивно-каральні органи на більш широке використання такого позасудового органу, як Особлива нарада у складі НКВС СРСР, куди належало скеровувати "справи, за якими немає достатніх документальних даних для розгляду в судах" (І. Білас). Лише прийняття спільної постанови РНК СРСР і ЦК ВКП(6) "Про арешти, прокурорський нагляд і ведення слідства" (17 листопада 1938 р.) на короткий час загальмувало темпи роботи каральних органів.

Місцеві "двійки" і "трійки" в Україні діяли до 26 листопада 1938 р., але Особливі наради при НКВС, МДБ, МВС, в які органи прокуратури направляли справи, за якими не було достатньо матеріалів для судового розгляду, функціонували аж до 1 вересня 1953 р. Водночас дослідники (В. Сухонос) наголошують на тому, що самі працівники прокуратури часто також ставали жертвами політичних репресій.

Отже, зосередивши в центрі важелі керівництва системою прокурорського нагляду, в СРСР-УРСР утверджувався суворий централізований режим нагляду за дотриманням законності. Цей принцип (за І. Усенком) в основі своїй правильний для унітарної держави чи федерації, для союзу суверенних республік був неприйнятним.

З прийняттям конституційних актів 1936-1937 рр. відбувається зміцнення ролі прокуратури у житті радянського суспільства. Функція нагляду вважалася єдиною і головною функцією прокуратури. Але посилення авторитарних методів керівництва, інші негативні сторони партійно-державного будівництва як в СРСР, так і в Україні не могли не позначитись на організації і діяльності прокуратури. Вона все більше перетворювалася на каральний орган, використовувалася для проведення і виправдання політичних, репресивних та інших акцій більшовиків.