Історія держави і права України - Терлюк І.Я. - Перебудова державного механізму СРСР (УРСР) на воєнний лад (1941-1945 pp.)

Певним етапом розвитку і випробування радянської державної системи стала німецько-радянська війна. З початком війни перед СРСР на перший план висувалося головне завдання - оборона країни. Успішна оборона могла бути здійснена насамперед за умови перебудови державного механізму відповідно до потреб війни. Воєнна обстановка вимагала максимальної централізації діяльності державного апарату й запровадження надзвичайних заходів. Це зумовлювало певні обмеження компетенції республіканських, а також місцевих органів державної влади й державного управління й, відповідно, зростання питомої ваги імперативних норм права.

Юридичною основою надзвичайних заходів, здійснюваних у місцевостях, де було оголошено воєнний стан, був Указ Президії Верховної Ради (ПВР) СРСР "Про воєнний стан" (22 червня 1941 р.). Прийнятий першого дня війни відповідно до ст. 49 Конституції СРСР (1936 р.), Указ постановляв, що у відповідних місцевостях, оголошених на воєнному стані, уся повнота влади у сфері оборони, забезпечення державної безпеки і громадського порядку переходить до військових рад фронтів. Органам військової влади надавалися широкі повноваження: право залучати громадян до трудової повинності для виконання оборонних робіт і т. ін.; встановлювати військово-квартирні обов'язки; провадити вилучення транспортних засобів та іншого необхідного для оборони майна; встановлювати автогужову повинність для військових потреб; регулювати час роботи установ і підприємств; виселяти в адміністративному порядку людей за межі місцевості, де оголошувався воєнний стан, тощо. Із зазначених питань військова влада наділялася правом видавати обов'язкові для усього населення постанови, віддавати розпорядження місцевим органам влади і громадським організаціям, вимагати негайного виконання своїх рішень.

Слід додати, що воєнний стан було запроваджено не тільки в окремих місцевостях, а й у тих найважливіших галузях народного господарства, що мали стратегічне значення. Наприклад, працівники транспорту проголошувалися мобілізованими і прирівнювалися до військовослужбовців.

Запроваджений в СРСР воєнний стан істотно змінив співвідношення функцій держави, зумовив необхідність перебудови форм і методів її діяльності. З метою надання державному апарату централізації і необхідної у воєнний час гнучкості та оперативності виникла потреба у створенні надзвичайних державних органів для виконання спеціальних воєнних завдань.

Уся повнота влади - воєнне, політичне і господарське керівництво країною від 30 червня 1941 р. зосереджувалися в руках Державного комітету оборони (ДКО). Спільною Постановою ЦК ВКП(б), ПВР і РНК СРСР цей орган уповноважувався видавати загальнообов'язкові постанови і розпорядження. Для забезпечення виконання особливо важливих або надзвичайних заходів з оборони країни ДКО призначав уповноважених, які діяли у союзних і автономних республіках, краях і областях, а також на тих підприємствах і будовах, що мали важливе оборонне значення. В окремих великих містах при наближенні лінії фронту утворювались міські комітети оборони (Луганськ, Сімферополь, Севастополь, Керч). До їх складу входили представники партійних, радянських і військових органів. Вони керували

підготовкою до оборони міста, визначали завдання промислових підприємств щодо випуску боєприпасів, іншої воєнної продукції, проводили мобілізацію населення на будівництво оборонних споруд тощо. Для загального керівництва військовими діями (операціями) радянських військ ще раніше (23 червня 1941 р.) було створено Ставку Головного командування, з 8 серпня - Ставка Верховного Головнокомандування (СВГ). Органами СВГ були Генеральний штаб Червоної армії, управління наркоматів оборони і флоту, командування фронтів.

Для налагодження чіткої роботи тилу необхідними були надзвичайні заходи для планомірного забезпечення промисловості і транспорту робочою силою. З метою організації цієї роботи при Раднаркомі СРСР був створений Комітет з обліку і розподілу робочої сичи (30 червня 1941 р.), який мав свої регіональні підрозділи. В Україні такі Бюро утворювались при Раднарком і УРСР та виконкомах обласних і районних Рад депутатів трудящих. Перед цими органами стояло завдання проводити облік непрацюючого населення у містах та інших населених пунктах, а також - мобілізацію робочої сили.

Особливо актуальним завданням для СРСР у перші місяці війни стало налагодження оперативного керівництва евакуацією продуктивних сил. Для цього було створено спеціальний орган - Раду з евакуації при Раднаркомі СРСР (24 червня 1941 р.). Головне завдання Ради полягало у визначенні об'єктів, що підлягали евакуації, строків їх вивозу і пункти подальшого розміщення. В Україні цю роботу проводили уповноважені Ради. Величезні втрати у перші тижні на фронтах війни змушували керівництво СРСР значно збільшити чисельність збройних сил. Для цього ДКО видав Постанову "Про підготовку резервів у системі наркоматів Оборони і Військово-морських сил" (16 липня 1941 р.). Для керівництва підготовкою резервів для армії і флоту у складі Наркомату Оборони СРСР було створено Головне управління загального військового навчання. Відповідні відділи організовувалися у військових округах, республіках, обласних військових комісаріатах, райвійськкоматах. Ще однією Постановою "Про загальне обов'язкове військове навчання" (18 вересня 1941 р.) ДКО зобов'язав усіх чоловіків у віці 16-50 років проходити військові навчання.

Серед інших надзвичайних органів варто назвати створену на основі Указу ПВР СРСР Надзвичайну державну комісію по встановленню і розслідуванню злочинів німецько-фашистських загарбників (2 листопада 1942 р.). Перед нею ставили завдання: перевіряти і готувати усі документи і матеріали, що стосувалися злодіянь гітлерівців та матеріальної шкоди, заподіяної внаслідок окупації. Комісія наділялася певними повноваженнями. Зокрема, мала право доручати належним органам провадити розслідування, допитувати потерпілих, збирати покази свідків та документальні дані про період гітлерівської окупації тощо. Однак слід мати на увазі, що не усі висновки Комісії є правдивими. Зокрема, чимало злодіянь сталінського НКВС, особливо у перші дні війни, були зараховані гітлерівцям.

Складовою заходів з перебудови державного механізму на воєнний лад стала організація партизанського руху на окупованих територіях. Організаторами цього руху на місцях Постановою ЦК ВКП(б) було визначено партійні органи, диверсійні військові групи і органи НКВС. В Україні радянський партизанський рух було започатковано Постановою ЦК КП(б)У "Про створення партизанських загонів" (5 липня 1941 р.). Вона визначила організаційні заходи щодо створення партизанського руху і антигітлерівського підпілля на окупованих територіях. Однак виконання цієї Постанови було утруднено, адже не враховувалася специфіка воєнної обстановки, оскільки все ще орієнтувалися на досвід громадянської війни. Закликати народ дати рішучу відсіч ворожій навалі мало Звернення ПВР УРСР, РНК УРСР, ЦК КП(б)У до українського народу (6 липня 1941 р.). До кінця 1941 р. створювалися штаби і відділи партизанського руху при політуправліннях фронтів. Так, оперативна група для керівництва партизанським рухом на Південно-Західному фронті була створена 1 листопада 1941 р. Для налагодження централізованого керівництва партизанським рухом ДКО 30 травня 1942 р. створив при СВГ Центральний штаб партизанського руху (ЦШПР). Невдовзі (20 червня 1942 р.) було створено Український штаб партизанського руху (УШПР), що підпорядковувався безпосередньо ЦК КП(б)У. Начальником штабу було призначено генерала НКВС Т. Строкача. Штаб мав завдання налагоджувати координацію дій партизанських загонів із діями Червоної армії, організовувати постачання партизан зброєю, боєприпасами.

Період війни позначився на системі судово-прокурорських та каральних органів. Зміни у судових органах і прокуратурі стосувалися передусім організації діяльності спеціальних судів і спеціальних прокурорських органів. Юридичною основою цих змін стало затверджене Указом ПВР СРСР "Положення про військові трибунали в місцевостях, оголошених на воєнному стані і в районах воєнних дій" (22 червня 1941 р.). Відповідно до цього Положення, у прифронтових областях суди і органи прокуратури переводились на воєнний стан. Обласні, районні і міські прокуратури реорганізовувались у відповідні військові прокуратури. У діючій армії створювалися військові прокуратури фронтів, загальновійськових з'єднань та окремих корпусів. Окрім того, на території України функціонували військові прокуратури військ НКВС, гарнізонів, залізничних військ тощо. У діяльності органів прокуратури на перший план вийшла обвинувальна функція, її працівники брали активну участь у масових позасудових репресіях.

У військові трибунали реорганізовувалися обласні та лінійні суди залізничного і водного транспорту. Крім того, військові трибунали діяли при військових округах, фронтах, флотах; при арміях, корпусах та інших військових з'єднаннях. У військах НКВС створювалися спеціальні військові трибунали. Дію принципу виборності суддів було призупинено. Підсудність військових трибуналів розширювалася на підставі Указу "Про воєнний стан" (22 червня 1941 р.). їм, зокрема, передавалися усі справи про злочини, спрямовані проти оборони і державної безпеки. Останні трактувалися військовою владою надто широко - від вбивства до спекуляції та дрібного хуліганства. Окрім того, до підсудності військових трибуналів додались справи згідно з іншими указами ПВР СРСР, зокрема: "Про відповідальність за поширення у воєнний час брехливих чуток, що викликають тривогу серед населення" (6 липня 1941 р.), "Про відповідальність робітників і службовців підприємств воєнної промисловості за самовільне залишення підприємства" (26 грудня 1941 р.) тощо.

Надзвичайні обставини призвели до структурних змін у каральних органах. Постановою ДКО НКВС і НКДБ СРСР були знову об'єднані в єдиний наркомат - НКВС СРСР (17 липня 1941 р.), а на початку серпня цього ж року аналогічні зміни відбулися на рівні УРСР. На НКВС покладалася охорона тилу радянських військ, організація винищувальних батальйонів та партизанського руху на окупованій території, створення т. зв. загороджувальних загонів, участь у винищенні в'язнів радянських тюрем. Попри те, що структура органів міліції не змінилася, значно розширювалися її обов'язки, з'явилися нові напрями її діяльності (боротьба з бандитизмом, вилучення зброї у населення тощо). До того ж, НКВС СРСР видав низку наказів і директив, які конкретизували діяльність міліції у воєнний час. Так, директива від 7 липня 1941 р. передбачала залучення особового складу міліції до самостійного або у взаємодії з підрозділами Червоної армії виконання бойових завдань щодо ліквідації диверсійних груп, парашутних десантів і регулярних частин ворога, особливо в зоні воєнних дій, де бойова діяльність міліції повинна бути тісно пов'язана з військовими операціями.

Органи та війська НКВС, чимало роблячи для організації опору ворогові, займалися специфічною роботою. Так, особливі відділи НКВС активно діяли в армії і на фронті, а у глибині території - війська НКВС з охорони тилу Червоної армії. За вказівкою И. Сталіна на фронтах застосовувалися жорсткі заходи під гаслом "ні кроку назад". Доля десятків тисяч репресованих бійців швидко вирішувалася "двійками" - командиром і оперуповноваженим НКВС. Зусиллями контррозвідки "СМЕРШ" ("смерть шпигунам") НКВС страчувалась або відправлялась до штрафних рот велика кількість фронтовиків і бійців тилових підрозділів, здійснювалося масове "фільтрування" військовополонених, інтернованих та переміщених осіб.

Після звільнення більшої частини території СРСР від німецької окупації відповідно до Постанови ЦК ВКП(б) і Указу ПВР СРСР (14 квітня 1943 р.) знову було утворено НКДБ СРСР. У травні 1943 р. відновлено існування НКДБ УРСР. Структура і завдання НКДБ УРСР, як і раніше, мали відповідати загальносоюзним нормам і структурно-функціональній побудові НКДБ СРСР.

У період війни відбулися також формальні зміни в структурі органів радянської влади. Зокрема, у зв'язку з обставинами воєнного часу Указами ПВР УРСР (червень 1942, 1943, 1944 рр.) вибори до Верховної Ради (ВР) УРСР відкладалися і продовжувався строк повноважень ВР УРСР 1-го скликання. Також ПВР УРСР видавала укази і постанови з питань господарчого і культурного життя, оборонного будівництва та доповнень до галузевого законодавства. Вона запроваджувала в окремих місцевостях надзвичайний стан та затверджувала зміни в адміністративно-територіальному устрої. Так, Указом ПВР від 30 березня 1944 р. було створено у складі УРСР Херсонську область. Відновлення роботи визначених Конституцією місцевих органів радянської влади - рад депутатів трудящих усіх рівнів - здійснювалося на підставі Постанови ЦК КП(б)У "Про керівні органи місцевих Рад депутатів трудящих" (1 квітня 1944 р.). Персональний склад кожного виконкому Ради затверджувався відповідним партійним органом та вищестоящим виконкомом. До кінця 1944 р. процес відновлення діяльності місцевих рад депутатів трудящих по всій Україні було завершено.

Упродовж 1943-1945 рр. значна увага уряду УРСР приділялася оперативному керівництву відбудовою та організацією діяльності народногосподарського комплексу республіки. У структурі Уряду республіки було утворено нові наркомати. Наприклад, Указом ПВР УРСР було утворено республіканський наркомат житлово-цивільного будівництва (10 серпня 1943 р.). Для затвердження проектів будівництва при Раднарком і УРСР було організовано Управління)' справах архітектури (15 грудня 1943 р.). Для керівництва культурно-освітньою і видавничою справою в республіці при Раднаркомі УРСР створювалися Управління у справах поліграфії і видавництв та Управління у справах кінематографії (обидва у вересні 1943 р), Комітет у справах мистецтв та Комітет у справах культурно-освітніх установ (обидва у січні 1945 р.).

Перспективою за рахунок республік СРСР мати додаткові голоси у майбутній ООН пояснюють дослідники (напр., В. Гриневич) значне розширення компетенції союзних республік, зокрема України. На підставі прийнятих X сесією Верховної Ради СРСР 1-го скликання законів "Про утворення військових формувань Союзних республік та про перетворення у зв'язку із цим Народного Комісаріату Оборони із загальносоюзного у союзно-республіканський" і "Про надання Союзним республікам повноважень у галузі зовнішніх зносин та про перетворення у зв'язку із цим Народного Комісаріату

Закордонних Справ із загальносоюзного в союзно-республіканський комісаріат" (обидва прийняті 1 лютого 1944 р.) до компетенції УРСР віднесено право мати свої республіканські військові формації і вступати у безпосередні зносини з іноземними державами. Було внесено відповідні поправки до Конституції УРСР (1937 р.) - статті 15-а, 15-6. На початку березня у складі уряду УРСР на правах союзно-республіканських відомств були утворені наркомати Оборони і Закордонних справ. Проте практичні наслідки цих декоративних норм були мінімальними. Вони не привели до зміни єдиної структури Збройних Сил СРСР (зрештою, республіканські військові формування в УРСР так і не було сформовано) і його консульсько-дипломатичної служби. УРСР мала представників в ООН (як член-засновник) і брала участь у Паризькій мирній конференції (мирні договори з Італією, Болгарією, Угорщиною, Румунією, Фінляндією), проте не мала дипломатичних місій в іноземних державах і окремого консульського корпусу. Втім, варто прислухатися до думки тих дослідників (В. Макарчук), які стверджують, що розширення прав союзних республік, здійснене в лютому-березні 1944 р. відповідними постановами Верховної Ради СРСР та Верховних Рад союзних республік, означало перехід Української PCP на якісно вищий рівень - суб'єкта міжнародного права. Це дало змогу не лише узяти участь у роботі установчої конференції Організації Об'єднаних Націй як член-засновник цієї впливової міжнародної організації, але й дозволило успішно розв'язувати питання міжнародно-правового визнання нового західного кордону України. Та обставина, що Українська PCP протягом практично усього терміну свого перебування у складі СРСР не могла повною мірою використовувати надані їй де-юре можливості, не означає, що вона цими можливостями не володіла.

Отже, зважаючи на фактично унітарний характер СРСР, а також беручи до уваги те, що Україна досить швидко була окупована гітлерівцями, перебудова державного механізму на воєнний лад відбувалася передусім на загальносоюзному рівні. В УРСР вона здійснювалася у відповідності до змін у системі загальносоюзних органів і, зрозуміло, не мала самостійного характеру. Воєнна обстановка вимагала максимальної централізації діяльності державного апарату й запровадження надзвичайних заходів. Для виконання спеціальних воєнних завдань створювалися надзвичайні державні органи. Складовою заходів з перебудови державного механізму на воєнний лад стала організація партизанського руху на окупованих територіях. Період війни позначився й на системі судово-прокурорських органів. Зміни у судових органах і прокуратурі стосувалися передусім організації діяльності спеціальних судів і спеціальних прокурорських органів. Надзвичайні обставини призвели до структурних змін у каральних органах: створювався єдиний наркомат - НКВС СРСР з широкими повноваженнями. У період війни відбулися також формальні зміни в структурі органів радянської влади, приділялася увага оперативному керівництву відбудовою та організацією діяльності народногосподарського комплексу республіки, УРСР набула ознак суб'єкта міжнародного права.