Курс адміністративного права України - Коваленко В.В. - 1. Поняття та види форм публічного адміністрування

Діяльність публічної адміністрації реалізується на практиці в конкретних формах і конкретними методами. Якщо публічне адміністрування розкриває основні напрями цілеспрямованої діяльності суб'єктів владних повноважень щодо виконання адміністративних зобов'язань, то форми показують, яким чином це здійснюється. Оскільки за допомогою форм публічного адміністрування практично реалізуються завдання та функції публічної адміністрації, то від їх використання значною мірою залежить успіх владної діяльності. Форми покликані забезпечувати найбільш доцільне виконання функцій адміністрування, досягнення його цілей з найменшими витратами сил, засобів і часу.

Різноманіття завдань і функцій публічної адміністрації обумовлює використання різних форм її діяльності, які зазначені в законах, положеннях, статутах та інших актах, що регламентують діяльність владних суб'єктів. При цьому для виконання своїх зобов'язань органи та посадові особи повинні використовувати лише ті форми, які встановлені нормами права. Недотримання обов'язкової форми тягне недійсність або можливість оскарження дій та рішень суб'єктів владних повноважень.

1. Поняття та види форм публічного адміністрування

Публічна адміністрація передбачає не тільки чітку визначеність і детермінованість її компетенції, а й наявність чіткого механізму її реалізації у практичній діяльності, що виражається в певних діях, котрі сприймаються як такі, що містять владні приписи. Вони являють собою: по-перше, чітко виражені в реальній дійсності вольові положення держави; по-друге, дії, що йдуть від конкретних суб'єктів і відображають публічні інтереси; по-третє, дії, які реально відчувають фізичні та юридичні особи.

Викладена позиція дає змогу визначити сутність і здійснити видову класифікацію такої юридичної категорії, як форми публічного адміністрування (форми діяльності публічної адміністрації). У даному випадку під формою розуміють той чи інший варіант зовнішнього вираження змісту, а отже - у найзагальнішому вигляді під формою публічного адміністрування слід розуміти той чи інший спосіб зовнішнього вираження (оформлення) змісту цієї діяльності.

Кожен суб'єкт публічної адміністрації наділений відповідною компетенцією, яка, як правило, дає Йому можливість вибирати у конкретних ситуаціях той чи інший варіант поведінки, варіант конкретних дій, тобто відбити зміст своєї регулятивної, сервісної або управлінської діяльності в тій формі, яка, на його думку, найбільш ефективна і найбільшою мірою відповідає публічним інтересам.

Конкретними прикладами дій публічної адміністрації, в яких виражається зміст її діяльності, можуть бути: видання акта публічного управління, надання адміністративної послуги, прийняття рішення у скарзі, її розгляд, проведення наради, призначення ревізій, перевірок, здійснення контрольно-наглядової діяльності тощо.

Аналіз форм публічного адміністрування свідчить про те, що вони е системним утворенням, компоненти якого тісно взаємодіють один з одним, проте не є взаємозамінними. Вони відзначаються помітною самостійністю й універсальністю щодо конкретних галузей і сфер владного впливу. Саме тому одні й ті самі форми успішно застосовуються в різних сферах суспільного життя (економічна, соціально-культурна, адміністративно-політична).

Застосування публічною адміністрацією тієї чи іншої форми багато в чому визначається її компетенцією, характеристиками об'єкта впливу, поставленою метою, прагненням отримати той чи інший конкретний результат. Форми публічного адміністрування, як правило, передбачені і до певної міри регламентовані адміністративно-правовими нормами. Вони найчастіше містяться у законах та підзаконних актах, що визначають компетенцію того чи іншого суб'єкта владних повноважень (положення про той чи інший орган, посадові інструкції, правила тощо).

Так, відповідно до ст. 8 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" міністр як керівник міністерства затверджує положення про самостійні структурні підрозділи апарату міністерства, призначає на посади та звільняє з посад їх керівників і заступників керівників, працівників патронатної служби міністра; призначає на посади керівників територіальних органів міністерства за погодженням з головами місцевих державних адміністрацій та їх заступників і звільняє їх з посад; притягує до дисциплінарної відповідальності керівників державних підприємств, установ, організацій, що перебувають у сфері управління відповідного міністерства; скликає та проводить наради з питань, що належать до його компетенції; підписує накази міністерства та ін.

Аналіз ступеня адміністративно-правової регламентації, порядку використання форм діяльності публічної адміністрації показує, що вони не однакові.

Найбільш детально регламентовані форми, що пов'язані з реалізацією правозастосовчих, правоустановчих і правоохоронних функцій публічної адміністрації. Саме вони викликають найістотніші юридичні наслідки і їх регламентація має важливе значення з позицій забезпечення режиму законності.

Значно менше регламентовані форми, що не спричиняють прямих юридичних наслідків (наради, консультації). Тут владним суб'єктам надається широка можливість самостійного вибору форм їх діяльності.

Ступінь регламентації використання форм діяльності публічної адміністрації не перешкоджає вільному вибору тієї з них, яка в даній ситуації є доцільною, ефективною, найбільшою мірою відповідає поставленим завданням і меті (наприклад проведення інструктажів замість видання наказів).

Незважаючи на це, форми публічного адміністрування повинні відповідати таким вимогам:

- не виходити за межі режиму законності;

- відповідати компетенції суб'єкта публічної адміністрації;

- відповідати змісту його адміністративних зобов'язань;

- відповідати змісту і характеру вирішуваних питань; сприяти задоволенню публічного інтересу;

- враховувати особливості конкретного об'єкта владного впливу.

Форми публічного адміністрування прямо чи опосередковано обумовлені тими юридичними приписами, за допомогою яких держава регулює діяльність публічної адміністрації. Вони закріплюються в Конституції України (статті 85,106 та 117), законах (наприклад, "Про Кабінет Міністрів України", "Про центральні органи виконавчої влади", "Про місцеве самоврядування") та підзаконних актах (положеннях про центральні органи виконавчої влади тощо). Суб'єкти публічної адміністрації обирають ті форми, які видаються за даних конкретних умов найбільш виправданими та ефективними. Це означає що в процесі публічного адміністрування відповідні органи (посадові особи) на основі чинного законодавства самостійно встановлюють обов'язкові правила поведінки (норми права) з питань, що віднесені до їх компетенції. Якщо йдеться про органи виконавчої влади, то під час практичного виконання завдань, покладених на них, вони реалізують розпорядчі повноваження, змістом яких є виконання вимог закону шляхом прийняття більш деталізованих правових актів, а також актів правозастосування, що тягнуть за собою певні юридичні наслідки, тобто ведуть до виконання, зміни або припинення адміністративних правовідносин.

Таким чином, під формою публічного адміністрування слід розуміти зовнішньо виражену дію суб'єктів публічної адміністрації, що здійснюється в рамках їх компетенції для виконання поставлених перед ними завдань та тягне за собою певні наслідки.

Ознаки форм публічного адміністрування:

1) є способом зовнішнього вираження діяльності публічної адміністрації та її посадових осіб;

2) залежать від змісту компетенції публічної адміністрації;

3) обумовлені реалізацією завдань і функцій суб'єктів владних повноважень (виконання адміністративних зобов'язань) в рамках їх компетенції;

4) у більшості випадків вимагають юридичної регламентації;

5) вибір форм діяльності обумовлений специфікою поставленої мети, зумовлює найбільш ефективний варіант діяльності;

6) тягнуть за собою певні наслідки.

Різноманітність форм публічного адміністрування, відмінності в їх характері, юридичній силі, та меті застосування роблять актуальною проблему їх класифікації.

Так, форми публічного адміністрування можна класифікувати за різними підставами:

- за ступенем юридичного вираження:

а) основні (видання правових актів);

б) похідні базуються на них, тобто різні дії, що тягнуть визначені юридичні наслідки що мають визначену юридичну спрямованість (реєстраційні, дозвільні, наглядові, попереджувальні, забезпечувальні дії тощо);

- за досягнутими результатами:

а) позитивне регулювання (затвердження програм соціально-економічного розвитку, видання положень про органи влади тощо);

б) реакція на негативні явища в публічному адміністрування (застосування заходів адміністративної відповідальності);

- за спрямованістю:

а) що впливають на суспільні відносини в сфері публічного адміністрування (зовнішні);

б) що впливають на внутрішньо управлінську діяльність структурних підрозділів публічної адміністрації (внутрішні);

- за колом осіб, на яких вони поширюються:

а) загальнообов'язкові;

б) адресовані конкретним суб'єктам;

- за характером і методам вирішення питань компетенції:

а) процедурні (наприклад підготовка і ухвалення управлінського рішення);

б) процесуальні (наприклад у рамках адміністративно-деліктного провадження);

- за суб'єктним складом:

а) односторонні;

б) дво- або багатосторонні (адміністративні договори);

- за суб'єктом ініціативи:

а) ті, що здійснюються публічною адміністрацією за власною Ініціативою в силу вимог закріпленої за ними компетенції;

б) ті, що застосовуються публічною адміністрацією за ініціативи інших суб'єктів (наприклад за зверненнями (заявами, скаргами) фізичних та юридичних осіб);

- за умовами застосування:

а) за звичайних умов громадського життя;

б) за умов надзвичайного стану;

- за юридичним змістом:

а) зобов'язуючі;

б) забороняючі;

в) дозволяючі.

В юридичній літературі існують й інші підстави класифікації форм публічного адміністрування, проте найбільш поширеними є дві класифікації: по-перше, за значенням наслідків, які виникають у результаті використання тієї чи іншої форми (наявності правового ефекту); по-друге, за ступенем правової регламентації процесу їх застосування.

За значенням наслідків, які виникають у результаті використання форм, виділяють: а) правові форми публічного адміністрування; б) неправові форми публічного адміністрування.

До правових належать форми, використання яких спричиняє виникнення юридичних наслідків. Зокрема видання правових актів, застосування примусових заходів тощо. Такі форми виступають як юридичні факти і можуть формувати адміністративно-правові відносини. До не-правових належать форми, які безпосередньо юридичного значення не мають і не спричиняють виникнення адміністративно-правових відносин. Такі форми або передують правовим (проведення ревізії за результатами якої видається правового акт), або використовуються за ними (нарада з приводу реалізації правового акта).

За ступенем правової регламентації процесу використання виділяють форми публічного управління.

1. Встановлення норм права (видання нормативних актів публічного адміністрування).

2. Застосування норм права (видання ненормативних актів публічного адміністрування, актів застосування норм права).

3. Укладання адміністративних договорів.

4. Здійснення реєстраційних та інших юридично значущих дій.

5. Провадження організаційних дій.

6. Виконання матеріально-технічних операцій.

Перші чотири форми е правовими, решта - неправовими. Саме такий поділ форм публічного адміністрування найповніше відображає діяльність публічної адміністрації, її широту та специфіку.