Курс адміністративного права України - Коваленко В.В. - 2. Характеристика окремих форм публічного адміністрування

Відповідно до наділених законами та іншими нормативними актами повноважень публічна адміністрація з питань, віднесених до ЇЇ компетенції, встановлює правила поведінки, заборони, обмеження на вчинення певних дій, регулюють діяльність підприємств усіх видів власності, реєструють громадські об'єднання та їх статути, виконують вимоги законодавства шляхом розпорядчих, контрольних, наглядових повноважень. Таким чином, правові форми завжди пов'язані із здійсненням публічною адміністрацією владних повноважень правовстановлюючого, правозастосовчого, регулятивного та правоохоронного характеру.

Зупинимося на змісті перелічених вище форм.

1. Встановлення норм права (видання нормативно-правових актів, адміністративна правотворчість).

Ця форма пов'язана зі створенням правових норм, розробкою, обговоренням і прийняттям правових актів. У рамках правотворчої форми публічного адміністрування реалізується функція адміністративного правотворчості. Дана форма діяльності публічної адміністрації відрізняється достатньою складністю, оскільки вимагає тривалої процедури: розробки проекту адміністративного акта, обговорення, прийняття, опублікування та державної реєстрації. Вона характеризується також наявністю в системі публічного управління безлічі правотворчих процедур, які використовуються самими органами для адміністративної правотворчості, конкретизують і уточнюють завдання і функції публічного адміністрування, встановлені у законах. При цьому правотворча діяльність публічної адміністрації завжди повинна бути заснована на положеннях законів та інших нормативних правових актів вищої юридичної сили

Таким чином, встановлення норм права як форма публічного адміністрування - це зовнішній прояв діяльності публічної адміністрації, що полягає у формуванні правових норм, їх зміні, скасуванні, заміні, тобто підготовці і виданні правових адміністративних актів, що тягнуть за собою виникнення, зміну та припинення адміністративно-правових відносин.

Основним призначенням цієї форми публічного адміністрування є виконання положень Конституції України, законів, а також інших нормативно-правових актів, для реалізації яких потрібні додаткові положення нормативного характеру.

Видання нормативних актів є особливою формою діяльності публічної адміністрації, яка передбачає дії щодо встановлення певних правил у сфері публічного адміністрування. Ця форма діяльності пов'язана з офіційним закріпленням норм права шляхом формування приписів, їх зміни, доповнення та скасування. Вона спрямована на створення та вдосконалення єдиної, внутрішньо узгодженої системи норм, що регулюють суспільні відносини в сфері публічного адміністрування.

Соціальним призначенням видання правових актів є встановлення еталонів і стандартів поведінки, що відповідають публічним інтересам. Це особливий різновид діяльності, якій властиві такі ознаки:

- вона здійснюється уповноваженими суб'єктами публічної адміністрації в процесі нормотворення; її результатом є прийняття нормативно-правового акта;

- має організуючий характер та мету;

- охороняється та гарантується державою.

При цьому видання нормативних актів публічного адміністрування може мати основний та похідний характер. Основний характер проявляється у виданні правових актів вищого рівня (наприклад законів), що визначають основні положення та загальні засади діяльності публічної адміністрації по виконанню адміністративних зобов'язань. Похідний - проявляється в тому, що загальні норми та правила поведінки, сформульовані в законах, інших нормативних актах, не в змозі охопити всі аспекти життя суспільства, відрегулювати суспільні відносини в усіх подробицях. Тому виникає необхідність у конкретизації та деталізації норм.

Загалом, нормативний акт - це акт правотворчості, що виходить від компетентного суб'єкта публічної адміністрації та містить норми права. Нормативний акт діє безперервно, призначений для регулювання невизначеного числа одноманітних і повторюваних адміністративно-правових відносин і обов'язковий для виконання невизначеним колом осіб. Цим нормативний акт відрізняється від індивідуальних актів, які застосовують норму адміністративного права в конкретній ситуації до конкретної особи, та актів тлумачення, що роз'яснюють існуючі норми права.

Конституція та чинне законодавство України є правовою основою для видання нормативно-правових актів. Так, основною Тюрмою діяльності Верховної Ради України є прийняття законів (п. З ст. 85 Конституції України). Пункт 31 ч. З ст. 106 Конституції передбачає, що Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які с обов'язковими до виконання на території України. Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання (ст. 117). Органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень (ст. 143) приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (ст. 144).

Таким чином, нормотворча діяльність публічної адміністрації може бути безпосередньою (встановлення норм права, яке здійснюють органи законодавчої влади) та опосередкованою, яка відзначається підзаконністю її нормативних актів, що видаються на основі й на виконання законів.

2. Застосування норм права (видання ненормативних (індивідуальних) актів, видання актів застосування норм права, адміністративне розпорядництво) - основна форма публічного адміністрування.

Правозастосовча форма діяльності публічної адміністрації пов'язана з виконанням законодавчих та інших нормативних правових актів з метою застосування норми права до конкретних життєвих обставин, тобто в рамках цієї форми відбувається розгляд і вирішення індивідуальних справ.

Ця форма діяльності включає:

- встановлення фактичних обставин справи;

- пошук спеціальної правової норми для застосування в конкретній ситуації і конкретному випадку, виявлення юридичної значимості та масштабу дій цієї правової норми, з'ясування її змісту, тлумачення норми права;

- прийняття рішення у справі, видання індивідуального акта публічного адміністрування;

- виконання правового акта та здійснення контролю за його виконанням.

Юридичні акти індивідуального характеру містять точно визначені і персоніфіковані юридично владні приписи. Вони також відіграють роль юридичних фактів, з якими пов'язується виникнення, зміна, припинення адміністративно-правових відносин.

Видання Індивідуальних (ненормативних, адміністративних) актів є близьким до нормативних, але не тотожне йому. Акт застосування норм адміністративного права має свої ознаки:

- він має індивідуальний характер. Індивідуальність виявляється, по-перше, в тому, що він розв'язує цілком визначене й конкретне питання; по-друге, в ньому вказується конкретний адресат, який має додержуватися закріпленого в акті припису;

- акт застосування адміністративно-правової норми має юридичну природу. Він має владний характер і є обов'язковим для всіх, кому адресований. Виконання акта гарантується, а за необхідності забезпечується, примусовою силою держави;

- такі акти завжди видаються в односторонньому порядку. Вони виходять від компетентного органу (посадової особи) публічної адміністрації - суб'єкта застосування норм адміністративного права. Ця обставина залишається в силі й у разі якщо акт виступає результатом погодження волі усіх учасників правовідносин. Наприклад, акти про призначення пенсії, надання відпустки, матеріальної допомоги;

- акт застосування норм адміністративного права спричиняє виникнення, зміну, припинення адміністративних правовідносин, тобто є юридичним фактом. Водночас він виконує й регулятивні функції. Норми адміністративного права регулюють абстрактні управлінські відносини. Ця абстрактність нормативних приписів не дозволяє використовувати їх для безпосереднього впливу. З цією метою використовуються акти застосування норм права, що стають самостійним засобом публічного адміністрування соціальних процесів.

За своєю сутністю індивідуальний акт застосування норм адміністративного права - це оформлене у вигляді індивідуального владного припису рішення суб'єкта публічної адміністрації з приводу оцінки конкретної життєвої обставини з точки зору чинних нормативних приписів. Прикладами таких актів є адміністративні послуги, накази про призначення на посаду, звільнення з посади, надання відпустки, зарахування до резерву на висунення, постанови у справах про адміністративні правопорушення, рішення у скаргах громадян тощо.

Отже, акт застосування норм адміністративного права - це індивідуальний юридичний акт, що вирішує конкретну справу, персонально визначає поведінку адресата, має владний характер, видається уповноваженим суб'єктом публічної адміністрації в установленому порядку відповідно до його компетенції.

Видання нормативних та індивідуальних актів - це основні правові форми діяльності публічної адміністрації.

3. Укладання адміністративних договорів.

Проблема адміністративного договору як однієї з правових форм діяльності публічної адміністрації набуває особливої актуальності в умовах зростання ролі публічного права в регулюванні суспільних відносин, а також розвитком договірних зобов'язань у публічно-правових відносинах. Такі зобов'язання сьогодні спрямовані не тільки на традиційне зміцнення дисципліни і підвищення відповідальності у сфері діяльності публічної адміністрації, а й на створення правових механізмів для вирішення тих завдань, що реалізуються шляхом застосування договірних інструментів як на центральному так і на місцевому рівнях публічного адміністрування.

Публічно-правове регулювання здійснюється переважно за допомогою імперативних методів і приписів, що надають владний вплив на волю і поведінку фізичних та юридичних осіб, спонукаючи їх до дії для досягнення загальних цілей і задоволення публічних інтересів. Однак поряд із цим публічне право використовує й договірне начало як особливий спосіб правового регулювання.

В Україні адміністративний договір набув особливої актуальності лише в останні роки, що можна пояснити визнанням України країною з ринковою економікою, збільшенням частки диспозитивного та реординаційного впливу на суспільні відносини, прагненням упорядкувати систему адміністративних приписів.

В юридичній літературі адміністративний договір досить часто відносять до актів застосування норм адміністративного права. В той же час він має особливу юридичну природу, що відрізняє його від інших форм правозастосування.

Так, адміністративний договір може перебувати в таких відносинах до адміністративного акта;

1) адміністративний договір може укладатися безпосередньо на основі норм законів, прийнятих Верховною Радою України. Так, ч. 5 ст. 38 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" передбачає, що для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори (наприклад про делегування повноважень);

2) адміністративний договір може укладається на основі підзаконних актів нормативного характеру інших суб'єктів публічної адміністрації. Прикладом може слугувати Розпорядження Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 р.№451-р "Про схвалення Угоди щодо регіонального розвитку Сумської області між Кабінетом Міністрів України та Сумською обласною радою";

3) адміністративний договір може укладатися на основі та на виконання індивідуального адміністративного акта. Наприклад, рішення про надання фінансових коштів підприємству на компенсаційні виплати працівникам приймається органами служби зайнятості і оформляється наказом, на підставі якого орган служби зайнятості укладає з адміністрацією відповідного підприємства договір про виділення фінансових коштів;

4) адміністративний договір може слугувати підставою для подальшого прийняття адміністративних актів, причому як індивідуального, так і нормативного характеру;

5) для реалізації деяких управлінських рішень на розсуд державно-владного суб'єкта може бути обраний адміністративний договір або адміністративний акт. Вибір того чи іншого правового управлінського засобу визначається на розсуд відповідного державного органу і залежить від багатьох об'єктивних і суб'єктивних факторів. Так, експропріація і купівля-продаж дозволяють вирішити однакову управлінську мету - придбати в державну власність деяке майно, але різними засобами1.

Таким чином, розглянуті вище нормативні та ненормативні акти, а також адміністративні договори можна об'єднати більш загальним поняттям - правовий акт публічної адміністрації, який можна розглядати в двох аспектах:

а) вузькому - як односторонньо-владні приписи суб'єктів публічної адміністрації;

б) широкому - до перших додаються і спільні рішення суб'єктів публічної адміністрації, що тягнуть юридичні наслідки, й адміністративні договори.

Адміністративний договір слугує одним з каналів зворотного зв'язку, причому найбільш повним і достовірним у порівнянні з іншими актами односторонньо-владного волевиявлення. Адже прийняття адміністративних актів нерідко відбувається без урахування потреб його виконавців, зворотна інформація не доходить чи доходить урізаною, з перекрученнями. Крім того, між суб'єктом публічної адміністрації, який приймає адміністративний акт, і його адресатом, як правило, існує багато ланок-посе-редників, що також впливає на своєчасність і якість отриманої інформації. Договір дозволяє максимально зменшити кількість проміжних ланок, безпосередньо зв'язуючи між собою його суб'єктів.

Юридична природа адміністративного договору полягає в тому, що він є правовим актом застосування норм права, внаслідок чого реалізується компетенція публічної адміністрації. За його допомогою упорядковуються адміністративно-правові відносини, розмежовуються і фіксуються права і обов'язки сторін. Організаційна роль адміністративних договорів зберігається і в сучасних умовах ринкової економіки, тому що публічна адміністрація використовує їх з метою реалізації своєї економічної і соціальної політики. Уже саме закріплення взаємних прав, обов'язків і відповідальності є певного роду гарантією для стабілізації взаємовідносин сторін, які мають владні повноваження або їх позбавлені.

Специфіка цілей адміністративно-правового регулювання полягає в необхідності, з одного боку, реалізувати публічний інтерес, а з іншого - забезпечити захист і реалізацію приватних інтересів. Тобто адміністративно-договірне регулювання може слугувати найбільш прийнятним способом зняття суперечностей між публічними і приватними інтересами. Тому адміністративний договір дозволяє забезпечити баланс інтересів всередині діяльності публічної адміністрації, а також врегулювати міждержавні, державні та місцеві інтереси.

В адміністративному договорі інтегруються функції публічної адміністрації і функції сторін. До функцій публічної адміністрації належать: а) поставлення задачі, б) вибір виконавців, в) прийняття адміністративного акта, яким сторони зобов'язуються до вступу у договірні відносини, г) встановлення відповідальності сторін за відмові від участі у договірних відносинах, ґ) оцінка діяльності сторін і юридичне визнання того, що поставлена задача вирішена.

До функцій сторін належать: а) вибір засобів, необхідних для ефективного вирішення поставленої задачі, б) розробка механізму спільного використання цих засобів, в) визначення ролі і місця кожної із сторін у даному механізмі, г) прийняття на себе зобов'язань діяти у встановлених рамках і за узгодженою схемою, ґ) встановлення відповідальності за невиконання прийнятих зобов'язань, д) юридичне оформлення договірних відносин.

Адміністративний договір, як правило, базується на адміністративно-правових нормах, але багато адміністративних договорів мають комплексний характер. Адміністративні та цивільно-правові засоби регулювання розвиваються паралельно, доповнюючи одні одних на відповідних рівнях. Типовим є те, що елементи договору стосовно управлінської діяльності можуть слугувати передумовою акта управління, а на підставі законів бути і прямою формою такої діяльності.

Особливості адміністративного договору проявляються у його порівняні з договором у цивільному праві. Таке порівняння дозволяє виділити наступні характерні ознаки адміністративного договору.

1. Обов'язковим суб'єктом адміністративних договірних відносин є представник публічної адміністрації як системи організаційно-структурних утворень, які на законних підставах набули владних повноважень для їх реалізації в публічних інтересах.

2. Учасники адміністративного договору перебувають не в однаковому становищі, адже владний суб'єкт зберігає повноваження адміністративного характеру і водночас несе певні зобов'язання перед іншою стороною. На відміну від нього, цивільно-правовий договір є актом, заснованим на угоді сторін. При цьому права і обов'язки учасників договору регулюються нормами цивільного права. Жодна сторона цивільно-правового договору не має владних повноважень щодо іншої

3. Публічна адміністрація в адміністративному договорі виступає як суб'єкт публічного права, її статус визначається її компетенцією. Коли орган стає учасником цивільно-правової угоди, його правовий статус визначається цивільною правоздатністю. Право на укладення адміністративного договору (делегування повноважень, охорону майна громадян і т. п.) має бути передбачене в нормах про компетенцію такого органу. Так, відповідно до п. 6 ст. 118 Конституції України місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами.

4. Метою адміністративних договорів є головним чином реалізація публічних інтересів (договори в сфері управління державною власністю, договори, що забезпечують державні потреби тощо), в той час, як метою більшості приватноправових договорів виступає індивідуальний інтерес.

5. Адміністративні договори, як правило, мають комплексний характер і регулюються одночасно нормами декількох галузей права. Наприклад, державна служба за контрактом, де порядок вступу на державну службу, її проходження, права та обов'язки службовців регулюються нормами трудового і адміністративного права, а порядок оподаткування, матеріального стимулювання - нормами адміністративного, трудового і фінансового права.

6. Адміністративний договір може бути укладений всупереч волі однієї з сторін. На цій особливості даного договору рідко акцентується увага в юридичній літературі, хоча саме вона проводить чітку межу між адміністративним та цивільним договором. Така особливість адміністративного договору має своє нормативне закріплення. Так, відповідно до Закону України "Про державне оборонне замовлення" державний контракт з оборонного замовлення це договір, укладений у письмовій формі державним замовником від імені держави з виконавцем відповідно до затверджених основних показників оборонного замовлення, в якому визначаються економічні та правові зобов'язання сторін, порядок регулювання їхніх господарських відносин. У ст. 12 цього Закону " Відповідальність за порушення законодавства про оборонне замовлення" зазначено, що у разі ухилення виконавця, визначеного в порядку, передбаченому ч. 2 ст. 7 цього Закону, від укладення державного контракту такий виконавець несе відповідальність згідно із законом.

У той самий час, відповідно до ч. З ст. 203 Цивільного кодексу України, волевиявлення учасника правочину має бути вільним і відповідати його внутрішній волі, в іншому випадку він вважається недійсним.

8. Спірні питання, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів, вирішуються в адміністративному або судовому порядку.

9. Для адміністративних договорів передбачена письмова форма.

10. Відповідальність сторін за невиконання або неналежне виконання умов адміністративного договору може бути як майновою, так і немайновою і носити адміністративний, дисциплінарний чи цивільно-правовий характер.

Адміністративне законодавство містить поняття адміністративного договору. Відповідно до п. 14 ст. З Кодексу адміністративного судочинства України адміністративний договір - це дво- або багатостороння угода, зміст якої становлять права та обов'язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб'єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди.

Зважаючи на велику різноманітність адміністративних договорів, їх можна класифікувати за наступними підставами:

1) за предметом: а) договори про компетенцію (розмежування або делегування повноважень і предметів відання); б) договори у сфері управління державною власністю; в) договори, що забезпечують державні потреби (державне замовлення, державні контракти); г) контракти з державними службовцями; г) фінансові та податкові угоди; д) договори про взаємодію, співпрацю; е) концесії та інвестиційні угоди; є) договори про надання деяких послуг приватним особам (наприклад охорона громадського порядку та майна тощо);

2) за суб'єктами: а) між суб'єктами публічної адміністрації; б) між публічною адміністрацією та недержавними організаціями; в) між публічною адміністрацією та громадянами;

3) за характером взаємовідносин суб'єктів розрізняються: а) договори суб'єктів, які не володіють контрольними, наглядовими повноваженнями чи іншими спеціальними повноваженнями один щодо одного; 6) договори, в яких один із суб'єктів володіє будь-якими спеціальними повноваженнями щодо іншої сторони (сторін).

4. Здійснення реєстраційних та інших юридично значущих дій є формою діяльності публічної адміністрації, сутність та юридична природа якої наукою адміністративного права досі ще не з'ясована.

Деякі дослідники вбачають у реєстрації тільки елемент технічного обліку. Проте державна реєстрація має не лише інформаційне значення. її роль головним чином полягає в тому, щоб підтвердити юридичні факти. Очевидно, акт реєстрації є рішенням публічної адміністрації, що вказує на юридичний стан суб'єкта. Реєстраційні дії мають юридичні наслідки.

Повноваження публічної адміністрації щодо здійснення реєстраційних дій закріплені нормативно. Так, Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р. за виконавчими органами місцевих рад закріплюється широке коло реєстраційних дій, серед яких: а) реєстрація житлово-будівельних і гаражних кооперативів; б) реєстрація суб'єктів права власності на землю; в) реєстрація права користування землею і договорів на оренду землі; г) реєстрація об'єднань співвласників багатоквартирних будинків; ґ) державна реєстрація місцевих благодійних організацій і фондів, інших неприбуткових організацій; д) реєстрація актів цивільного стану (за винятком виконавчих органів міських (крім міст обласного значення) рад); е) здійснення в установленому порядку державної реєстрації підприємств та інших суб'єктів підприємницької діяльності, розташованих на відповідній території, а також положень про організації орендарів; є) реєстрація у встановленому порядку місцевих об'єднань громадян, органів територіальної самоорганізації населення, які створюються і діють відповідно до законодавства (статті 30, 33-34,38) та ін.

Реєстраційні дії мають юридичні наслідки. Так, незареєстровані транспортні засоби не можна експлуатувати, незареєстрований нормативний акт не може бути опублікований, незареєстрований договір на оренду землі не має юридичної сили; незареєстровані суб'єкти права власності на землю юридично не мають у власності таку землю.

До інших юридично значущих дій належать: прийняття присяги, службове атестування, складання протоколу про адміністративне правопорушення тощо.

5. Проведення організаційних заходів є однією з неправових форм публічного адміністрування.

Ці заходи здійснюються систематично, постійно і спрямовані на забезпечення чіткої та ефективної роботи публічної адміністрації. Вони не пов'язані з виданням правових актів та здійсненням юридично значущих дій. За змістом організаційні форми мають внутрішньо-управлінське, внутрішньо-апаратне значення, проте в кінцевому рахунку вони спрямовані на задоволення публічного інтересу. Прикладами таких дій можуть бути: а) роз'яснення змісту і мети законодавчих та інших правових актів або тих чи інших заходів; б) інспектування роботи та інструктування нижчих органів (посадових осіб); в) розроблення програм, підготовка та проведення нарад, конференцій, робочі зустрічі, наради, семінари, конференції, круглі столи, інтерв'ю, прямі телефонні зв'язки з населенням посадових осіб публічної адміністрації, прийом громадян, візити делегацій тощо.

Організаційні заходи не фіксуються так точно, як юридичні форми публічного адміністрування. Але порядок їх запровадження та використання можуть фіксуватися і юридично. Прикладом цього можуть бути постанова Кабінету Міністрів України від 15 березня 2006 р. № 327 "Про створення Державної інформаційної системи реєстраційного обліку фізичних осіб та їх документування", Розпорядження Кабінету Міністрів України від 23 грудня 2009 р. № 1579-р "Про схвалення Концепції Державної цільової національно-культурної програми створення єдиної інформаційної бібліотечної системи "Бібліотека - XXI" та ін.6. Здійснення матеріально-технічних операцій є найбільш об'ємною частиною діяльності апарату публічної адміністрації як з точки зору її кількості, так і різноманітності.

Матеріально-технічні операції носять допоміжний неправовий характер. їх основне призначення - обслуговування самого процесу публічного адміністрування. Вони створюють умови для використання інших форм роботи суб'єктів владних повноважень. В узагальненому вигляді матеріально-технічні операції - це підготовка матеріалів для видання юридичних актів, проведення організаційних заходів, провадження діловодства, складання довідок, звітів і т. ін.

У юридичній літературі залежно від призначення та засобів виконання виділяються такі матеріально-технічні операції:

а) діловодські (всі операції, які пов'язані з виготовленням документів органами управління і яким притаманні технічний характер листування, передрук, розмноження і т. ін.);

б) безпосереднє виконання приписів правових актів, якщо воно має матеріальний (технічний) характер (операції про передачу засобів або майна, видачу виконавчих документів, проведення конфіскації, оплатного вилучення і т. п.);

в) реєстраційні, що мають самостійне значення (реєстрація фактів та подій у сфері управління);

г) статистичні (збирання та оброблення статистичної інформації відповідно до встановлених правил);

ґ) інформаційно-довідкові (складання та опрацювання доповідних записок, довідок за результатами перевірок, підготовка довідників і довідок про роботу органів управління, дача відповідних роз'яснень і консультацій на підставі інформаційних матеріалів);

д) щодо систематизації матеріалів, у тому числі правових актів (створення комплексних інформаційно-аналітичних систем для державних потреб);

е) інформаційно-технологічні (впровадження інформаційних технологій в різних ланках державного управління).