Курс адміністративного процесу - Кузьменко О.В. - § 5. Поняття та особливості адміністративного процесу в українській адміністративно-правовій теорії

Адміністративний процес є специфічним видом юридичного процесу, який, на відміну від інших видів процесів (кримінального, цивільного), має складну структуру проваджень, що відрізняються одне від одного за характером справ.

Сучасне розуміння адміністративного процесу базується на широкому розумінні даного явища, яке сформовано, як нами зазначалося вище, в радянській правовій доктрині. Разом з тим, сучасна правова дійсність виходить за межі наведених правових дефініцій, оскільки враховує появу нових інститутів і правових явищ.

Отже, адміністративний процес - це врегульована адміністративно-процесуальними нормами діяльність публічної адміністрації, спрямована на реалізацію норм відповідних матеріальних галузей права в ході розгляду і вирішення індивідуально-конкретних справ.

Ознаками адміністративного процесу як виду юридичного процесу є:

- як і інші різновиди юридичного процесу, адміністративний процес має на меті виявлення та реалізацію матеріальних відносин;

- адміністративному процесу властиві аналогічні іншим галузевим формам процесуального права закономірності, які пов'язують його з матеріально-правовою сферою;

- усі процесуальні механізми, властиві адміністративному процесу, є внутрішніми, спеціальними механізмами правової системи;

- як і інші різновиди процесуального права, адміністративний процес має структуру, подібну до будь-якого іншого галузевого різновиду права (однакові набір елементів і зв'язок між елементами).

Вивчаючи зміст адміністративного процесу, не можна не згадати про нові наукові пошуки щодо розуміння змісту адміністративного процесу.

Так, О. І. Миколенко у докторській дисертації (2011 р.) на тему "Місце процедурного права в системі знань та в системі права України" висловлює точку зору, згідно з якою адміністративна процедура - це врегульована адміністративно-процедурними нормами послідовність дій суб'єктів нормотворчої і правозастосовної діяльності, структурованих відповідними процедурними відносинам, щодо прийняття нормативно-правових актів управління та вирішення адміністративних справ. Адміністративний процес, на думку вченого, - це врегульована адміністративно-процесуальними нормами послідовність дій суб'єктів право-застосовної діяльності, спрямованих на вирішення адміністративної справи та структурованих відповідними процесуальними відносинами. Виходячи з викладеного вчений дійшов висновку, що адміністративна процедура є видом юридичної процедури, а адміністративний процес е видом адміністративної процедури.

В. М. Бевзенко у докторській дисертації (2010 р.) на тему "Суб'єкти владних повноважень в адміністративному судочинстві України" зазначає, що адміністративний процес являє собою сукупність правовідносин, які виникають у зв'язку із захистом у спеціальному судовому порядку прав, свобод і законних інтересів приватних осіб від неправомірних дій (рішень) органів державної влади, органів місцевого самоврядування, а також інших невладних за характером своєї діяльності суб'єктів у разі здійснення ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (суб'єктів владних повноважень). За змістом і суб'єктним складом процесуальних правовідносин адміністративний процес певною мірою подібний до інших існуючих процесуальних галузей національного права: цивільного процесу, господарського процесу тощо. Принциповою відмінністю адміністративного процесу від інших видів процесу є його цільове призначення - забезпечення законності діяльності суб'єктів владних повноважень і гарантування вільного здійснення прав і свобод фізичних та юридичних осіб.

Викладені позиції мають право на життя, але потребують більш глибокого наукового обґрунтування.

Продовжуючи розмову про стан і перспективи розвитку адміністративного процесу, необхідно відзначити, що дане правове утворення має складну структуру, яку можна розглядати як по вертикалі, так і по горизонталі.

Дослідимо структуру адміністративного процесу по горизонталі.

Адміністративний процес складається з проваджень.

Треба визнати, що термін "адміністративне провадження" має різне смислове навантаження.

По-перше, це певні правовідносини, що охороняються названим провадженням та відрізняються предметною характеристикою і спорідненістю з відповідними матеріальними відносинами.

По-друге, під терміном "провадження" розуміють і відмінний від інших проваджень порядок розгляду юридичних справ.

По-третє, цей термін означає прийняття у справі рішення, яке розрізняється з рішенням в іншому провадженні.

Відповідно до наведеного вибудовується структура того чи іншого процесуального інституту.

Провадження будь-якого процесу - це закріплена відповідним нормативно-правовим актом (Цивільним процесуальним кодексом, Кодексом адміністративного судочинства, Кодексом України про адміністративні правопорушення) сукупність специфічних правил, за якими у межах конкретного виду процесу розглядається та вирішується справа у певній судовій інстанції; це система процесуальних дій, об'єднаних кінцевою процесуальною метою (розгляд і вирішення справи)¹.

Провадження - це головний елемент процесу, який становить системне утворення, комплекс взаємопов'язаних і взаємообумовлених процесуальних дій, що: а) утворюють певну сукупність процесуальних правовідносин, які вирізняються предметною характеристикою і взаємозв'язком із відповідними матеріальними правовідносинами; б) зумовлюють необхідність встановлення, доказування, а також обґрунтування всіх обставин і фактичних даних відповідної юридичної справи; в) обумовлюють необхідність закріплення, офіційного оформлення отриманих процесуальних результатів у відповідних актах-до-кументах².

Отже, адміністративне провадження - це врегульована адміністративно-процесуальними нормами послідовна діяльність публічної адміністрації з розгляду та вирішення тих чи інших однорідних груп адміністративних справ.

Адміністративні провадження різноманітні за своєю предметною характеристикою, саме тому не вщухають суперечки щодо їх класифікації.

Наприклад, Ю. М. Козлов до видів адміністративних проваджень відносить: а) провадження з питань організації апарату державного управління; 6) провадження за заявами і пропозиціями громадян; в) провадження за скаргами; г) провадження у справах про застосування примусових заходів (дисциплінарних, матеріальних або адміністративних); д) провадження у справах, пов'язаних із застосуванням матеріальних норм трудового, фінансового, земельного права.

Ю. П. Битяк і В. В. Зуй виділяють такі види проваджень адміністративного процесу: 1)з розробки і прийняття нормативних актів; 2) з прийняття індивідуальних актів управління; 3) із застосування адміністративно-процесуальних заходів і заходів припинення; 4) у справах про адміністративні правопорушення; 5) із застосування дисциплінарних стягнень; 6) реєстраційно-дозвільне; 7) наглядово-контрольне; 8) у справах про звернення громадян; 10) у земельних, пенсійних, податкових, бюджетно-фінансових справах; 11) у справах про відшкодування матеріальної шкоди тощо.

Л. В. Коваль поділяє провадження адміністративного процесу залежно від сфери, на яку поширюється дія відповідних адміністративно-процесуальних норм, на дві групи. Перша - це група проваджень, які спрямовані на реалізацію дій дозвільно-реєстраційного, контрольно-наглядового характеру; створюють процесуальний режим притягнення до адміністративної відповідальності. Інша група проваджень - процедури, спрямовані на реалізацію дій з виконавчо-розпорядчої діяльності в самих державних органах (діловодство, провадження стосовно прийняття індивідуальних актів управління, провадження із застосування дисциплінарних стягнень тощо).

Особливу позицію з цього питання займає Д. М. Бахрах, який пропонує розглядати три частини адміністративного процесу: 1) процес адміністративної правотворчості; 2) оперативно-розпорядчий процес; 3) адміністративно-юрисдикційний процес. Кожна з цих трьох частин адміністративного процесу, на думку Д. М. Бахраха, складається з більш дрібних частин - проваджень. Так, в оперативно-розпорядчому процесі він виділяє такі провадження: а) з комплектування особового складу (призов на військову службу, прийом до ВНЗ тощо); б) з приватизації державного і муніципального майна; в) заохочувальне; г) дозвільне тощо.

В адміністративно-юрисдикційному процесі Д. М. Бахрах виділяє такі провадження: а) за скаргами і заявами громадян; 6) у справах про адміністративні правопорушення; в) із застосування адміністративних запобіжних заходів (примусового лікування тощо); г) дисциплінарне.

Одну з розгорнутих структур адміністративного процесу запропонував В. К. Колпаков, який класифікував провадження на три види: нормотворчі, засновницькі та правозастосовні. Для нормотворчих найхарактернішим є провадження з видання нормативних актів управління.

Для засновницьких найхарактернішими, на думку В. К. Колпакова, є такі провадження: 1) зі створення, реорганізації та ліквідації організаційних структур у сфері державного управління; 2) з комплектування організаційних структур у сфері державного управління персоналом.

Правозастосовні провадження є найбільшою групою адміністративних проваджень, до яких, на думку В. К. Колпакова, належать:

1) провадження із застосування заходів примусу в державному управлінні: а) дисциплінарне провадження; б) провадження у справах про адміністративні правопорушення; в) провадження із застосування заходів матеріального впливу;

2) провадження із застосування заходів заохочення і стимулювання в державному управлінні: а) провадження у справах про нагородження державними нагородами, відзнаками Президента, грамотами тощо;

б) провадження у справах про присвоєння почесних та інших звань;

в) провадження у справах про преміювання; г) провадження у справах про зняття стягнень тощо;

3) провадження з реалізації громадянами своїх прав і обов'язків: а) провадження за пропозиціями, скаргами, заявами громадян; б) провадження щодо отримання громадянами дипломів, авторських свідоцтв, патентів тощо; в) провадження щодо виконання громадянами військового обов'язку; г) провадження щодо виконання обов'язку громадян мати паспорт; д) провадження щодо отримання громадянами житла; е) провадження щодо реалізації громадянами права користуватися комунально-побутовими послугами тощо;

4) провадження щодо реалізації юридичними особами своїх прав і обов'язків: а) провадження щодо легалізації юридичних осіб; 6) провадження щодо виділення юридичним особам кредиту; в) провадження щодо оформлення і видачі юридичним особам ліцензій; г) провадження щодо виділення юридичним особам земельних ділянок;

5) провадження щодо здійснення контролю і нагляду (контрольно-наглядове провадження) та інші.

Достатньо обґрунтованою є позиція В. Д. Сорокіна. Враховуючи положення чинного російського законодавства він виділяє такі провадження: 1) провадження за пропозиціями і заявами громадян та зверненнями організацій у сфері державного управління; 2) провадження щодо прийняття нормативних актів державного управління; 3) провадження за адміністративними скаргами і спорами; 4) провадження у справах про заохочення; 5) провадження про адміністративні правопорушення; 6) провадження з дисциплінарних справ; 7) реєстраційне провадження; 8) ліцензійне провадження; 9) виконавче провадження.

Критерієм запропонованого варіанта класифікації адміністративних проваджень є характер індивідуально-конкретних справ, де під характером розуміються властивості, притаманні відповідній категорії справ (наприклад справ щодо розгляду скарг громадян органами виконавчої влади). Для всіх скарг, незалежно від їх змісту, в кожному конкретному випадку загальним є інформація про порушення права громадянина, при цьому не завжди відомо, чи це реальне порушення, чи таке, що тільки припускається. Ця інформація і породжує в результаті звернення громадянина певні правові наслідки.

Як бачимо, кожен вчений визначає свою кількість проваджень і виділяє їх за своїми критеріями.

На нашу думку, система адміністративного процесу будується відповідно до змісту діяльності, яку виконують публічна адміністрація, Ті посадові та службові особи.

Таким чином, можна вести мову про три види адміністративних проваджень у системі адміністративного процесу: адміністративно-процедурні; адміністративно-деліктні; адміністративно-судочинські.

Причому кожний із зазначених видів провадження має структурні підвиди.

Розглянемо їх зміст та особливості.

Адміністративно-процедурні провадження

Дана група проваджень визначається метою діяльності публічної адміністрації - виконання покладених на неї обоє 'язків, у тому числі з реалізації законних прав та інтересів громадян. Метою даних проваджень є реалізація публічно-правових функцій, так званого, безконфліктного змісту.

Відповідно, адміністративно-процедурні провадження можна, в свою чергу, поділити на "управлінські", "щодо надання адміністративних послуг" та "за зверненнями громадян".

"Управлінська" процедура починається за ініціативою адміністративного органу. Ініціатива публічного органу може бути зумовлена виконанням обов'язків, що покладені на відповідні органи законом, або випливати з доручень інших органів чи посадових осіб, але це також має випливати із закону. Крім цього, на нашу думку, має бути наявна належна підстава для початку процедури: або якісь об'єктивні події (наприклад стихійне лихо), або прийняття адміністративно-правового рішення компетентним органом чи посадовою особою (наприклад примусове виконання рішення). При цьому регулювання саме "управлінської" процедури має особливе значення для захисту прав і законних інтересів особи. Адже коли особа сама звертається до адміністративного органу, то вона, звичайно, очікує на прийняття рішення. Коли провадження починається органом влади, то прийняте рішення може бути цілковитою несподіванкою для особи, і до того ж - не завжди приємною.

Управлінські процедури за критерієм управлінської мети можна поділити на: контрольно-наглядові, заохочувальні, атестаційні, з виконання примусових рішень тощо.

До другої категорії можна віднести справи за заявами про надання адміністративних послуг, коли йдеться про задоволення суб'єктивного права особи.

Адміністративні процедури з надання адміністративних послуг -

це встановлений нормами адміністративного права порядок діяльності органів публічного управління, що спрямована на забезпечення умов для реалізації прав, свобод та інтересів фізичної або юридичної особи і здійснюється за зверненням цієї особи.

Адміністративні процедури з надання адміністративних послуг розрізняються залежно від характеру адміністративної послуги, що надається органом публічного управління. За таким критерієм можна виокремити: реєстраційні, дозвільні та ліцензійні процедури тощо.

До третьої категорії можна віднести розгляд заяв громадян та юридичних осіб, у яких йдеться про задоволення прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб.

Адміністративно-деліктні провадження

Основним змістом даної групи адміністративного процесу є вирішення адміністративно-правового спору. Розглядаючи окремі провадження цієї групи (наприклад у справах про адміністративні правопорушення (проступки), необхідно дати правову оцінку поведінки сторін.

Отже, адміністратвно-деліктні провадження - це врегульована адміністративно-процесуальними нормами діяльність публічної адміністрації з розслідування, розгляду, прийняття рішень і винесення постанов, їх виконання в адміністративних справ деліктного характеру.

До даної групи проваджень відносяться: провадження у справах про адміністративні правопорушення (проступки); провадження щодо застосування заходів припинення (наприклад огляд речей, індивідуальний огляд тощо) та ін.

Провадження в адміністративному суді (адміністративно-судочинські провадження)

Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

По вертикалі структуру адміністративного процесу можна представити таким чином.

Адміністративний процес і адміністративне провадження співвідносяться між собою як загальне і часткове, як ціле і його частина. Між адміністративним процесом (цілим) і будь-яким з адміністративних проваджень (частиною цього цілого) існують нерозривні взаємо-зумовлюючі та системоутворюючі зв'язки і відносини.

Будь-яке адміністративне провадження складається з низки окремих операцій.

Аналіз таких операцій у різних видах адміністративних проваджень свідчить, принаймні, про чотири притаманні їм ознаки.

По-перше, вони здійснюються послідовно, тобто одна операція змінює другу, утворюючи своєрідний ланцюг дій.

По-друге, послідовність операцій у цьому ланцюгу має невипадковий характер - вона логічно визначена. Так, винесення постанови у справі не може передувати такій операції, як складання протоколу про адміністративні правопорушення.

По-третє, різні види адміністративних проваджень потребують різних за характером і призначенням операцій. Відрізняються вони і за ступенем урегульованості адміністративно-процесуальними нормами.

По-четверте, здійснення тієї або іншої операції у тому або іншому провадженні визначається адміністративно-процесуальними нормами і виступає як момент реалізації матеріальних норм адміністративного права.

Ці логічні та послідовно змінюючі одна одну операції прийнято називати стадіями адміністративного провадження.

Стадії існують у будь-якому адміністративному провадженні. Кожному виду адміністративних проваджень притаманні свої стадії, які не повторюються в їх інших видах. Саме тому через стадії, через їх аналіз характеризуються адміністративні провадження. Тобто розглянути або дати характеристику тому чи іншому адміністративному провадженню здебільшого означає - проаналізувати кожну з його стадій.

Процесуальні стадії є важливими органічними елементами, що характеризують структуру кожного з проваджень та адміністративного процесу в цілому.

Стадії одних видів проваджень зафіксовані в нормативному порядку, інших - не зафіксовані і являють собою специфічний результат доктринального узагальнення чинних у тій чи іншій сфері правил.

Отже, під адміністративною процесуальною стадією слід розуміти відносно відокремлені частини адміністративного провадження, які являють собою сукупність процесуальних етапів, спрямованих на досягнення локального завдання в рамках загальної мети вирішення індивідуально-конкретної справи.

Кожне адміністративне провадження специфічне, а тому процес виокремлення в межах адміністративного провадження стадій має відбуватися за певними критеріями, а саме: 1) стратегічні цілі та завдання, які досягаються і розв'язуються у ході цього провадження групою процедурних дій; 2) відповідне процедурне оформлення документів; 3) законодавче закріплення специфічного кола учасників та обсяг їх процедурних прав і обов'язків.

Існує дуже багато точок зору правників щодо кількості стадій в окремих провадженнях, але це не має принципового характеру.

Кожне адміністративне провадження характеризується своєю кількістю стадій, серед яких можна виділити обов'язкові та факультативні стадії.

Обов'язкова стадія провадження - це стадія адміністративного провадження, здійснення якої є обов'язковим для досягнення цілей і завдань, поставлених перед провадженням. Наприклад, у провадженні у справах про адміністративні правопорушення однією з обов'язкових стадій завжди виступає стадія розгляду і прийняття постанови у справі.

Факультативна стадія проваджена - це стадія адміністративного провадження, здійснення якої не завжди є обов'язковим для досягнення загальних цілей і завдань провадження. Наприклад, факультативною стадією у провадженні у справах про адміністративні правопорушення виступає стадія перегляду постанови про накладення адміністративного стягнення.

Стадії можна подовжувати, можна дробити на окремі дії, називати основними або допоміжними, давати їм різні назви тощо. Принципово важливим є те, що у підсумку стадії мають повно і точно відображати цілісну картину провадження як сукупності окремих дій або операцій, що здійснюються у процесі реалізації адміністративно-правових норм.

Спільними для адміністративного процесу, а отже, і для кожного з адміністративних проваджень є такі стадії:

- аналіз ситуації, в ході якого збирається, досліджується інформація про фактичний стан справи, про реальні факти, про існуючі проблеми. Ця інформація фіксується на матеріальних носіях у вигляді протоколів, довідок, схем, звітів тощо і на ній грунтуються рішення публічної адміністрації;

- прийняття рішення (наказу, постанови, інструкції) у справі, в якому фіксується воля суб'єкта публічної адміністрації;

- виконання рішення.

У певних випадках визнається доцільним ускладнення процедури вирішення справ публічною адміністрацією в адміністративних справах. Так, низка проваджень має додаткові стадії: порушення справи та перегляд рішення (постанови). Кожна стадія має свої етапи.

Етапи адміністративного провадження - це сукупність послідовних процесуальних дій, об'єднаних єдиною проміжною дією на певному відрізку конкретного адміністративного провадження.

Дія адміністративного провадження - це найменший структурний елемент адміністративного процесу.