Курс адміністративного процесу - Кузьменко О.В. - § 7. Мета та завдання адміністративного процесу

З'ясування питання про мету і завдання адміністративного процесу дозволяє охарактеризувати адміністративний процес як самостійне правове явище в цілому, з одного боку, і як складну структуровану конструкцію - з іншого, оскільки багатоплановість мети і завдань процесу являє собою один із факторів, що сприяють визначенню його структури.

Це питання отримало відображення в юридичній літературі в основному в рамках досліджень кримінального та цивільного процесів.

В адміністративно-правовій галузі такого роду дослідження практично не проводилися, наявні напрацювання з цього питання мають фрагментарний характер, і єдності думок у даному аспекті не досягнуто.

Примітно, що одні з вчених-адміністративістів занадто звужують поняття мети адміністративного процесу, не враховуючи функціональних особливостей і складної структури останнього, інші ж пов'язують це поняття лише з конкретними умовами розгляду певних справ.

На думку В. А. Лорії, адміністративний процес здійснюється (застосовується) з метою реалізації матеріальної норми права¹. Однак доцільніше вести мову про те, що мета адміністративного процесу досягається за допомогою застосування процесуальних норм адміністративного та інших галузей права, в ході якого виникають, змінюються і припиняються як процесуальні, так і матеріально-правові відносини.

Болгарський вчений Ц. Цвєтанов вважає, що мета адміністративного процесу полягає у виданні та виконанні відповідних закону актів управління. Однак при цьому він не враховує багатоплановість функцій адміністративного процесу, особливості суб'єктів його здійснення².

Є. В. Додін визначає мету адміністративного процесу як регулювання поведінки конкретних учасників управлінських відносин у конкретних умовах³. По суті, така позиція збігається з висловленою у кримінально-процесуальній літературі точкою зору, згідно з якою метою кримінального процесу є провадження конкретної справи. Однак у контексті адміністративного процесу погодитися з цим не можна, оскільки в даному випадку може йтися про мету конкретного адміністративного провадження, а не про мету адміністративного процесу в цілому.

У ряді випадків поняття мети процесу ототожнюється з його завданнями.

У зв'язку з цим доцільно визначити співвідношення даних понять, що, в свою чергу, дозволить більш повно розкрити сутність питання, що розглядається. Причому робити це необхідно з урахуванням філософського осмислення зазначених категорій.

Зауважимо, що у філософській літературі категорія "мета" визначається неоднозначно. Наведемо деякі з цих визначень.

Мета або ціль - означає стан в майбутньому, котрий можливо змінити відносно теперішнього та варто, бажано або необхідно досягнути. Тим самим мета є бажаною кінцевою точкою процесу, як правило, - дії людини. З досягненням мети пов'язаний успіх проекту або важливої роботи.

Спільним у наведених вище визначеннях мети є те, що, по-перше, мета - це будь-який результат діяльності, по-друге, це результат, якого необхідно досягти, і, нарешті, по-третє, результат дістає вияв у відповідній формі певної моделі, тобто не є чимось невизначеним, ефемерним. Іншими словами, мета будь-якої діяльності обов'язково моделює майбутнє і передбачає тільки бажані результати. Дане положення повною мірою можна віднести і до процесуальної діяльності. Таким чином, мета будь-якої процесуальної діяльності, і адміністративного процесу в тому числі, полягає в моделюванні майбутнього належного результату.

Процес реалізації мети адміністративного процесу не зводиться лише до її визначення. Він включає й іншу компоненту - створення реальних передумов такої реалізації. Таким чином, процес реалізації мети не тільки ідеальний, а й більшою мірою - реальний. Реальність процесу обумовлена наявністю і вирішенням його конкретних завдань.

З урахуванням цієї обставини можна визначити завдання адміністративного процесу як поняття, що відображає необхідність для суб'єкта здійснити певні дії, спрямовані на досягнення мети процесу.

Адміністративний процес характеризується єдиною системою дій, здійснюваних в інтересах досягнення мети; цією метою об'єднуються всі ланки процесу. При цьому вирішення завдання нерозривно пов'язане з його реальними умовами - явищами, які впливають на виникнення, розвиток та вирішення завдання. Найважливішими умовами завдань адміністративного процесу слід вважати їх спрямованість на досягнення мети, об'єктивну необхідність у процесуальному регулюванні, процесуальні засоби та методи. Формою вираження завдань виступають діяльність суб'єкта, його функції.

Таким чином, категорія "мета адміністративного процесу" ширше категорії "завдання адміністративного процесу".

Мета процесу зумовлює наявність комплексу певних завдань, вирішення яких дозволяє досягти першої. Стосовно адміністративного процесу слід виділити:

1) стратегічну мету адміністративного процесу;

2) тактичну мету адміністративного процесу;

3) оперативну мету адміністративного процесу.

За такої класифікації треба брати до уваги не тільки тимчасову характеристику мети - перспективна, проміжна тощо. Дані категорії несуть підвищене смислове навантаження, включаючи також і значущість результатів, на досягнення яких вони спрямовані.

До стратегічної мети адміністративного процесу відноситься основна його мета - належне, засноване на суворому дотриманні законів регулювання діяльності суб'єктів зазначеного процесу вході здійснення пра-вотворчих, правозастосовних і установчих функцій на всіх його рівнях.

Сукупність тактичних видів мети адміністративного процесу складає мету окремих проваджень, а також мету окремих стадій цих проваджень.

До оперативної мети адміністративного процесу належать мета етапів, стадій проваджень, а також мета окремих процесуальних дій.

Як і тактична мета, оперативна мета має проміжний характер. Таким чином, цілі процесуальних дій, етапів, стадій окремих проваджень являють собою категорії підлеглого порядку стосовно мети різновидів адміністративного процесу і, відповідно, мети процесу в цілому.

Залежно від виду суб'єктів формування та реалізації мети адміністративного процесу можна виділити мету суб'єктів, які здійснюють процес, і мету суб'єктів - учасників процесу. Найчастіше ці види мети збігаються, але в ряді випадків вони протилежні. Прикладом можуть слугувати мета органу, що розглядає справу про адміністративне правопорушення, і мета особи, яка притягається до відповідальності.

З'ясовуючи значення формування та реалізації мети в адміністративному процесі, слід виділити ряд положень, які відіграють у цьому плані значну роль.

По-перше, мета виступає в ролі стимулюючого начала, своєрідного відправного пункту адміністративно-процесуальної діяльності. У зв'язку з цією обставиною її можна визначити як причину дії, так звану причину мети.

По-друге, мета стимулює не тільки відкриття адміністративно-процесуального провадження, а й продовжує стимулювати останнє протягом усього ходу процесу.

По-третє, мета як внутрішній момент адміністративно-процесуальної діяльності отримує відображення у структурі адміністративного процесу.

По-четверте, мета значною мірою впливає на сам зміст адміністративно-процесуальної діяльності і зберігається на всьому її шляху.

І нарешті, по-п'яте, мета виконує спрямовуючу функцію та регулює хід адміністративно-процесуальної діяльності до кінця і з нею співвідноситься комплекс процесуальних завдань, що, в свою чергу, дозволяє вносити певні корективи до процесу до його завершення.

Кожному з видів мети процесу відповідає однорівневий комплекс завдань, спрямованих на її досягнення. Тому можна вести мову про завдання адміністративного процесу в цілому, завдання його проваджень, стадій, етапів і окремих процесуальних дій.

Таким чином, розглянуті категорії органічно вписуються до структури адміністративного процесу, будучи найважливішим фактором функціонування останнього як упорядкованої системи.

Проблема розв'язання завдань адміністративного процесу тягне необхідність наявності відповідного арсеналу процесуальних засобів, чіткої процесуальної регламентації окремих процесуальних дій, визначення їх спрямованості. Найважливішим наслідком необхідності розв'язання завдань процесу та досягнення його мети слід визнати формування та реалізацію адміністративно-процесуального статусу громадянина.

Характеристику мети адміністративного процесу не можна визнати вичерпною без аналізу взаємозв'язку таких категорій, як "політика держави", "мета адміністративного процесу" і "мета формування і реалізації адміністративно-процесуального статусу громадянина".

Перш за все слід зазначити, що політична сфера життя суспільства формується переважно у зв'язку з реалізацією інтересів різних соціальних груп та суперечностями, що при цьому виникають і для врегулювання яких необхідне втручання державних інститутів публічної влади, спроможних застосовувати з цією метою певні засоби примусу. Тому в сучасній політології політику в основному визначають як сферу цілеспрямованих відносин між соціальними групами з приводу використання інститутів публічної влади для реалізації їх суспільно значущих потреб. Таким чином, політика прямо чи опосередковано пов'язана з організацією та функціонуванням публічної влади, із засобами і методами діяльності держави. Звідси випливає важливий висновок, що поняття "політика" і "політика держави" співвідносяться як категорії

"загальне" та "особливе", тому що політика держави - це і є політика стосовно конкретно-історичних умов життя і організації суспільства.

У свою чергу, політика держави отримує відображення у функціях останньої. Загальновідомо, що для сучасної правової держави основною функцією є охорона інтересів людини, захист її прав і свобод, забезпечення належних умов життя. Інші функції держави тією чи іншою мірою підпорядковані її реалізації. Серед них можна виділити: по-перше, створення демократичних умов для визначення та координації інтересів різних соціальних груп суспільства; по-друге, створення умов для розвитку виробництва; по-третє, сприяння розвитку освіти, науки, культури; по-четверте, охорону навколишнього природного середовища; по-п'яте, захист державного конституційного ладу; по-шосте, забезпечення законності та правопорядку.

У зв'язку з цим можна вести мову про політику держави в різних сферах життя суспільства, наприклад про соціальну, культурну, економічну, екологічну, правову політику держави.

Таким чином, політика держави дістає вияв у спрямованості регулювання різних суспільних відносин, що складаються в реальному житті суспільства.

Втіленню політики держави у сфері різнобічної діяльності численних публічних органів слугує цілеспрямованість адміністративного процесу. Іншими словами, досягнення мети адміністративного процесу певною мірою слугує досягненню мети політики держави.

У нерозривному зв'язку з метою адміністративного процесу, а отже, з цілями державної політики перебуває така категорія, як "мета формування і реалізації адміністративно-процесуального статусу громадянина".

Формування адміністративно-процесуального статусу громадянина переслідує таку мету:

- визнання громадянина повноправним суб'єктом - учасником адміністративно-процесуальних правовідносин;

- наділення його при цьому конкретним комплексом процесуальних прав і обов'язків, а також можливістю нести певні процесуальні обов'язки;

- надання цьому комплексу прав і обов'язків офіційного характеру шляхом закріплення його у правових нормах.

При цьому формування адміністративно-процесуального статусу громадянина спрямовано на вироблення режиму "найбільшого сприяння" громадянину в його взаєминах з іншими суб'єктами адміністративного процесу.

Не можна не відзначити тісний зв'язок процесу формування та реалізації адміністративно-процесуального статусу громадянина з регламентацією правового становища інших суб'єктів адміністративного процесу, які здійснюють процесуальні дії. Подібна регламентація має відбуватися з позицій пріоритету прав і законних інтересів громадянина.

Що ж стосується мети реалізації адміністративно-процесуального статусу громадянина, то вона досягається забезпеченням реальної можливості безперешкодного використання наданих громадянину процесуальних прав і виконання обов'язків у його діяльності в якості повноправного суб'єкта - учасника адміністративного процесу, а також в усуненні можливих перешкод для такої діяльності з боку інших суб'єктів процесу.

Таким чином, розглянуті категорії перебувають у тісному взаємозв'язку. У цілому ж з'ясування співвідношення розглянутих вище категорій може слугувати своєрідною відправною точкою для вирішення багатьох проблем, що виникають як у науці адміністративного права, так і в практичній діяльності публічної адміністрації та інших суб'єктів адміністративного процесу.