Місцеве самоврядування - Камінська Н.В. - § 2. Співвідношення громадянського суспільства, держави і місцевого самоврядування

Аналіз природи місцевого самоврядування дозволяє обґрунтувати його місце у системі держава-громадянське суспільство. На думку В. Нерсесянца, Є. Ковєшнікова, О. Батанова, А. Бобилєва, місцеве самоврядування слід розглядати як систему відносин, частину громадянського суспільства поряд з такими інститутами, як сім'я та суспільні організації.

Громадянське суспільство втілюється у публічних і приватноправових відносинах з їх атрибутами — свобода договору формальна рівність сторін тощо. У той час місцеве самоврядування не характеризується такою однорідністю, наявність у нього деяких ознак, характерних для державної організації, багатьох авторів схиляла до думки про структурну єдність цих двох систем.

Як стверджує К. Шеремет, місцеве самоврядування — це децентралізоване державне управління. В. Борденюк вважає, що система органів місцевого самоврядування є компонентом механізму держави, основне соціальне призначення якого полягає в реалізації завдань і функцій держави. Вона розглядається формою організації державного апарату на місцевому рівні, елементом системи державно-владних інституцій.

Це викликає сумніви через логічну неузгодженість, адже органи місцевого самоврядування повинні діяти "на правах органів державної влади, на засадах автономії". Звісно, певні підстави для висновку про спільність завдань місцевого самоврядування та держави дає збіг значного кола ЇХ інтересів, проте суб'єкти місцевого самоврядування реалізують обсяг Інтересів, відмінних від загальнодержавних, хоча й не суперечать їм.

Поряд з цим, органи місцевого самоврядування не передбачають централізацію чи підпорядкованість. Саме така позиція характерна для більшості сучасних досліджень проблематики організації місцевої влади.

Як відзначають М. Баймуратов і В. фигор'єв, незважаючи на те, що самоврядні і державні начала в управлінні на локальному рівні фактично сполучаються у єдиному інструментально-нормативному комплексі публічної влади і синергетично спільно беруть участь у реалізації публічно-владних повноважень.

що на практиці інтегрує їх у єдиний, але вже інституційно-нормативний комплекс публічної влади, ці дві підсистеми публічної влади повністю самостійні та рівноправні. Фактично, їх взаємозалежність допускає розгляд в теоретичному плані в якості відокремлених і взаємопов'язаних— в межах однієї системи, проте такою системою обґрунтовано слід вважати не механізм держави, а суспільство, систему суспільної (публічної) влади.

Вчені відзначають тенденцію збільшення категорії справ, що делегуються державою місцевому самоврядуванню. З розвитком урбанізації та ринкових відносин, становлення держав загального благополуччя, місцеві співтовариства стають все більш залежними від загальнонаціональних і державних інтересів, поряд з цим зростає і обсяг державних справ, здійснюваних на місцях.

Така еволюція місцевого самоврядування посилює державну природу муніципальних інститутів, зрощуючи місцеві справи із загальнодержавними та ставлячи виборні муніципальні установи в адміністративну і фінансову залежність від уряду. Вони стають органами, що здійснюють в межах загальної державної політики різновид виконавчої діяльності. Такі позиції відстоюють вчені Р. Граверт (Німеччина), П. М. Слоу (Англія), С. Монті (Швеція), Ш. Махешварі (Індія) та ін.

Держава покликана встановлювати мінімальні стандарти послуг на рівні місцевого самоврядування, наглядати за їх здійсненням, гарантуючи захист населення на випадок неефективності дій чи бездіяльності місцевих влад. Саме загальнонаціональне значення багатьох функцій, здійснюваних місцевими владами, викликає необхідність підтримання мінімальних стандартів їх реалізації. Останнє підтверджується сучасною конституційною практикою багатьох країн.

Межі втручання держави знайшли своє відображення у Європейській хартії місцевого самоврядування: за сх 8, з одного боку адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування має на меті забезпечення дотримання закону та конституційних принципів, з іншого—вищі інстанції можуть здійснювати адміністративний нагляд за своєчасністю виконання завдань, доручених органам самоврядування. Це доводить згадану тезу про наявність справ, які одночасно перебувають у сфері інтересів територіальної громади (здатна забезпечити їх реалізацію у формі місцевого самоврядування) та всього суспільства (реалізує їх за допомогою держави). Очевидно, ступінь зацікавленості цих суб'єктів різна, що й пояснює передачу повноважень територіальній громаді, зберігаючи функції контролю ефективності за іншим — державою. Контроль обмежується рядом факторів, має бути спрямованим на дотримання законності, доцільність та раціональність дій та прийнятих рішень.

Ознаки місцевого самоврядування, які споріднюють його з інститутами громадянського суспільства, як основа його ефективності, потребують чітких гарантій захисту самоврядування. Небезпеку зведення його нанівець державною організацією визнає М. Корнієнко. коли заперечує громадсько-державну природу місцевого самоврядування: один соціальний елемент не може одночасно належати різним системам (територіальним колективам громадян і державі, системі органів місцевого самоврядування і державному апарату). Досвід переконує, що в результаті він виявиться підпорядкованим одній із систем.

І. Щебетун, відзначає, що місцеве самоврядування має особливу природу, яка відрізняє його від державного управління в інтересах суспільства, усіх територій, віддій фізичних І юридичних осіб. Місцеве співтовариство має статус локальної (комунальної) публічної корпорації, посередницької між державним і приватним сектором.

Важливим є існування "граничного поля" між державою та громадянським суспільством, у межах якого формуються та відіграють особливу роль проміжні, багатофункціональні форми та інститути, що в різній мірі реалізують потреби системи

"держава-громадянське суспільство". Для сучасної епохи характерне зближення держави і суспільства, коли замість протистояння й захисту пріоритетним є вектор взаємодії між ними. Це свого роду підстави для конституювання місцевого самоврядування як особливого інституту, що поєднує ознаки державної організації і громадянського суспільства.

Природу ефективності місцевого самоврядування як форми управління слід шукати саме у його соціальному підґрунті — об'єднанні мешканців тих чи інших територіальних одиниць завдяки спільним інтересам у територіальні спільноти, діяльність яких позбавлена недоліків бюрократичного процесу прийняття рішень на загальнодержавному рівні.

Самоврядні одиниці спроможні зосередити достатній обсяг ресурсів, досягти максимальної ефективності діяльності місцевих органів влади, високого рівня надання ними послуг населенню. Проте є небезпека втрати ними самоуправлінського начала, бо значення місцевого самоврядування в житті країни не обмежується управлінськими функціями. Здійснення державних повноважень за Європейською хартією місцевого самоврядування 1985 р. переважно покладається на органи влади, близькі до громадян. У межах, встановлених законом, органи місцевого самоврядування мають повну свободу дій і здійснення владних ініціатив з питань, не виключених з їх компетенції, не віднесених до компетенції іншого органу влади. Надані їм повноваження повинні бути повними і винятковими, можуть бути обмежені іншим органом влади (центральним або регіональним) в межах закону.

У процесі планування і прийняття будь-яких рішень, що стосуються органів місцевого самоврядування, доцільними є попередні консультації з цими органами. Вони також повинні мати право на судовий захист для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і дотримання закріплених конституцією і законодавством країни принципів місцевого самоврядування.

Як відомо, місцеве самоврядування спрямоване на реалізацію ряду завдань:

- зміцнення основ місцевої демократії;

- політична структуризація, формування елементів громадянського суспільства на місцевому рівні;

- створення умов для забезпечення життєвих інтересів, соціального захисту населення, надання йому високоякісних послуг;

- забезпечення захисту та реалізації прав і свобод громадян;

- сприяння консолідації, культурному і духовному розвитку місцевих громад;

- здійснення ефективної політики розвитку сіл, селищ, міст і територій;

- розвиток ініціативи і самодіяльності населення;

- підготовка кадрів для служби в органах місцевого самоврядування.

Виходячи з цих завдань, сприяючи узгодженню інтересів суб'єктів у полі їх діяльності, підвищуючи ефективність управління, місцеве самоврядування стимулює соціальну активність, має можливості прямого волевиявлення й участі в управлінні через органи виборної влади. Якщо метою соціального управління в цілому є підвищення добробуту народу, то сама участь народу може дозволити зробити даний процес більш ефективним і наближеним до потреб людей. Важливо забезпечити доступність органів місцевого самоврядування для громадянина, якому відведена активна суспільно-політична роль.

Будучи носієм самої ідеї місцевого співтовариства, принципу субсидіарності, вони є центром притягання для інших інститутів громадянського суспільства, що функціонують на території даної місцевості. Нерідко через підтримку місцевої влади здатні реалізувати свої проекти недержавні організації. Останні можуть слугувати індикатором суспільної думки, способом зворотного зв'язку місцевої влади з населенням. Одночасно органи місцевого самоврядування можуть бути ефективним посередником між громадськими організаціями і державою.

Якщо органи місцевого самоврядування представляють інтереси місцевого співтовариства в цілому, то громадські організації захищають інтереси окремих категорій громадян. Виникає проблема узгодження інтересів, пошуку взаємовигідних рішень, шляхів попередження конфліктів за участю політичних партій та інших недержавних організацій у забезпеченні представництва своїх інтересів у місцевих радах.

Отже, місцеве самоврядування є сполучною ланкою між громадянським суспільством і державою, де сходяться інтереси місцевих співтовариств, громадянина, держави, політичних партій, груп інтересів. Маючи можливості гармонізації взаємовідносин між ними, зміцнення соціальних зв'язків, місцеве самоврядування розширює суб'єктів політичної влади й одночасно обмежує останню, тим самим сприяючи розвитку свободи індивідуума. Необхідним є взаємоконтроль різних рівнів влади, елементів політичної системи за дотриманням прав і свобод громадян.

Для забезпечення реальної самостійності і відповідальності органів місцевого самоврядування, їхньої ефективної діяльності в інтересах населення необхідні відповідні правові, економічні, організаційні, соціальні і фінансові умови. Удосконалення форм самоврядування, пошук нових ефективних соціальних технологій — постійний процес навіть для розвинених держав, а також для України, яка переживає перехідний період.

Визнання суспільного потенціалу місцевого самоврядування у поєднанні з визнанням пріоритету інтересів усього суспільства в особі держави виключає можливість протистояння. Цьому сприятиме гарантування можливостей територіальних спільнот, їх юридичний захист від утисків державної влади. Реалізація інтересів, спільних для місцевих співтовариств та усього суспільства може бути забезпечена як за допомогою ресурсів державної влади, так і шляхом перерозподілу її повноважень між іншими суб'єктами.

Співвідношення держави і місцевого самоврядування не є історичною константою, відповідні процеси пов'язані з рядом факторів: ступенем розвитку місцевої інфраструктури, ініціативністю населення, соціально-економічними можливостями держави і т. д. В умовах розбудови громадянського суспільства, відсутності налагодженої системи місцевого управління є актуальним формування цієї системи та залучення населення до її розвитку. Розрив між інтересами територіальної спільноти та напрямами діяльності апарату держави може бути очевидним, через що у співвідношенні держава — місцеве самоврядування на перший план замість пошуку можливих шляхів їх взаємодії виходить проблема "захисту" самостійності місцевого самоврядування на випадок протистояння.

Конкретна держава, виконуючи завдання, покладені на неї суспільством (демократична, соціальна, правова), сприяє збігу, спільності її Інтересів з переважною частиною інтересів громади. Відбувається пошук ефективних механізмів розвитку територій відповідно до конкретних умов держави.

Оскільки державна влада і місцеве самоврядування є способами реалізації народом належної йому влади, то необхідно визначити принципи взаємодії цих форм публічної влади, основних засад взаємовідносин держави і місцевого самоврядування На думку О. Бориславської, ними є:

- самостійність органів місцевого самоврядування у питаннях його компетенції;

- розмежування повноважень між місцевими органами державної влади та органами місцевого самоврядування;

- взаємоповага і співпраця державних органів та органів місцевого самоврядування у вирішенні питань, які належать до їх спільної компетенції:

- державна підтримка та гарантії місцевого самоврядування;

- забезпечення державою належної матеріальної і фінансової основи для виконання самоврядними органами своїх функцій;

- фінансування державою здійснення органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів державної виконавчої влади.

Місцеве самоврядування і державне буття суспільства характеризують взаємозалежність та взаємодоповнення. Держава визначає правові меж діяльності місцевого самоврядування, забезпечує його фінансовими ресурсами та механізмами примусового виконання рішень, гарантує своїм громадянам задоволення соціальних потреб. Низький рівень соціальної активності членів місцевого співтовариства компенсується надмірним втручанням у суспільні відносини державної влади і навпаки—вирішення на засадах автономії питань організації життєдіяльності місцевого населення знижує потребу використання державно-примусових заходів, що і є підґрунтям принципу субсидіарності.

Застосування останнього в правових системах більшості держав Ради Європи, ЄС свідчить про його універсальний характер, перспективи використання в країнах, що вдосконалюють систему територіальної організації влади. І такий позитивний світовий досвід є корисним і своєчасним для України.