Місцеве самоврядування - Камінська Н.В. - § 3. Основні теорії і моделі місцевого самоврядування в історії політико-правової думки

Наука про місцеве самоврядування веде свій початок від спроби розв'язати проблему: чи має громада окрему, відмінну від держави, владу, чи вона незалежна від держави публічно-правова корпорація або міцно включена в державний організм і виконує функції органу держави.

Відсутність єдиного теоретичного підходу до його природи зумовлює суперечливу систему організації місцевої влади. Думка про організацію влади в громадах, її співвідношення з владою держави розвивалася ще у середньовічній Європі. Німецький юрист Й. Альтузіус розробив федеральну теорію народного суверенітету та сформулював принцип субсидіарності. Союз індивідів, які добровільно об'єднались у сім'ї та корпорації, на його думку, утворює громаду, союз громад—провінцію, союз провінцій і міст-державу. Децентралізовані політичні одиниці повинні мати автономію щодо реалізації права й управління.

З XVIII ст. у Франції проблемами місцевого самоврядування займалися фізіократи, які приватну свободу людини вважали необхідною передумовою для розвитку самоврядування. Один з їх попередників Р.-Л. д'Аргенсон виступав за скасування станових привілеїв, щоб система міського самоврядування будувалася на виборній основі під наглядом інтенданта, призначеного королем.

На думку Ю. Панейка, д'Аргенсон вимагав визнати громади як "демократії" або публічно-правні корпорації, повернути їм свободу, насамперед, право вільного вибору громадських органів і право збирати податки28.

У "Проекті муніципалітетів "(1775 р.) Д. де Немур запропонував систему муніципалітетів, які стояли б один над одним (комуна-округ-провінція) на чолі з державою. Тобто самоврядування повинно здійснюватися широким "класом" дрібних власників через виборні народні магістрати. Така громада відрізнялась від релігійної протестантської громади ХУІ-ХУІІ ст., адже в її основу закладено принцип основних громадянських прав.

На становлення теорій місцевого самоврядування впливали представники утопічного соціалізму (Т. Мор, Т. Кампанелла, Ш. Фур'є, Р. Оуен, О. Сен-Симон, Ж.-Ж. Руссо). Ш. Фур'є пов'язував соціальний прогрес з часом, коли основу суспільства складатимуть асоціації ("фаланги") - автономні соціальні утворення. Центральна влада не має права втручатися у внутрішнє життя, опікувати їх тощо. Будуючи модель "нового морального світу", Р. Оуен вважав первинною одиницею майбутнього ладу самодостатню комуну, "селище спільності"29. Він розробив конституцію таких спільностей, за якою комуни повинні функціонувати на основі колективної праці, громадської власності, рівності прав та обов'язків своїх членів. Загалом органи самоврядування вже не вважались виключно органами держави, а й громад, відокремлених від останньої.

Значного поширення набули погляди Т. Джеферсона на самоврядування громад як ідеальну форму державності ("республіки в мініатюрі"). За його концепцією, муніципалітети є четвертою владою, що контролюється законом І судом, не підпорядкована урядові, його органам на місцях. Згодом французький дослідник Туре виділив основні проблеми місцевого самоврядування: власні громадські справи та справи державні, делеговані органам самоврядування.

Дж. С. Міль розглядав місцеву владу як виховний інструмент, що спонукає людей, крім своїх інтересів, визнавати справедливі вимоги Інших людей. Лише коли індивіди беруть участь в управлінні, то вони розуміють його результати, а через специфічні спільні інтереси кожної місцевості, у кожному виборчому окрузі, місті має існувати власний парламент, що вирішує локальні справи.

Загалом сформувалось декілька наукових теорій (концепцій) походження місцевого самоврядування, які по-різному тлумачать сутність цього інституту, особливості його взаємовідносин з державою.

Відома загальновизнана теорія організації місцевої влади — природних прав вільної громади, (теорія вільної громади)—виникла на поч. XIX ст, як реакція на чиновницьке управління, коли увага теоретиків філософії держави та права змістилась з конституційної монархії на представницьку демократію. Правові засади її були запозичені з бельгійського та французького права, а прихильниками стали А. де Токвіль, Г. Аренс, Н. Гербер, О. Гірке, Б. Констан де Ребек, О. Лаванд, Е. Мейєр, О. Ресслер, Туре, Б. Чичерін.

Французький державний діяч Токвіль зазначав: "У громаді полягає сила свободи народу. Громадські інститути відкривають народові шлях до свободи й учать його послуговуватися нею, насолоджуватися її мирним характером"30. Ця теорія базувалася на природно-правовій школі Дж. Лока, за якою громада як "природна" адміністративно-територіальна одиниця, що історично виникла раніше, ніж держава, має невідчужувані права самостійно вирішувати місцеві питання й управляти власними справами31.

Держава і самоврядування розглядалися як два кола, які не перетинаються: місцеве самоврядування—автономна стосовно державної влади публічна влада територіальної громади, а держава— гарант природних прав і свобод, зобов'язана поважати свободу громад, їх самоврядування. Проте ідея невідчужуваності, недоторканності прав громад дещо суперечлива, адже йшлося про територіальні одиниці (департаменти, регіони, області), створені державою.

Р. Моль, О. Васильчиков. В. Лешков на перший план висувають недержавну, переважно господарську природу діяльності муніципалітетів. Господарська(громадсько-господарська)теорія намагалась обґрунтувати статус громади як відмінного від держави суб'єкта права та акцентувала на переважно господарському характері комунальної діяльності. Органи самоврядування самостійні в неполітичній сфері, господарській і громадській діяльності, які не належать до сфери державних інтересів. У політичній сфері вони виступають як органи держави, що виконують її функції й наділені її повноваженнями. Держава не втручається у справи місцевого самоврядування І навпаки, обумовлює співіснування на місцевому рівні органів самоврядування і уряду.

Можливо, тому цю теорію Іноді визначали як суспільна чи громадівсько-державницька. Під її впливом у Росії були проведені земська (1864) І міська (1870) реформи Олександра II. Проте неможливо точно виділити власні справи громади (місцеві) і справи загальнодержавні, реально розмежувати приватноправові і публічно-правові функції в управлінні суспільством.

Обидві теорії отримали свій розвиток у громадській (громадівській) теорії місцевого самоврядування, яка вбачала сутність самоврядування в наданні місцевій спільноті права самостійно реалізувати свої громадські інтереси та зберігала за урядовими органами право управляти тільки державними справами. її дослідники О. Васильчиков, М. Драгоманов, П. Корф, В. Лешков, О. Лабанд, Є. Мейєр, П. Подлігайлов, О. Ресслер, Ю. Самарін виходили з протиставлення держави й суспільства, визнання свободи місцевих співтовариств у здійсненні своїх завдань. Ряд концептуальних положень цієї теорії збігаються з положеннями теорії вільної громади, однак пріоритетною є господарська природа діяльності органів місцевого самоврядування та їх недержавний характер.

Громадівська теорія ототожнює цілі, завдання і функції органів місцевого самоврядування з діяльністю і функціями громади. Громада як самоврядний територіальний колектив самостійна, як і сама держава. Держава є федерацією громад і виводить свої права від громади, а не навпаки, не створює громаду, а лише визнає подальший розвиток недоторканних прав громади, її власну компетенцію. Громада не підпорядковується центральній владі держави у вирішенні питань місцевого значення, органи місцевого самоврядування незалежні і самостійні в своїй діяльності, керуються законом.

Дана теорія відображена в англосаксонській системі (правових системах Великобританії, США, Канади, Індії, Австралії тощо). її основними рисами є: формальна автономія і самостійність місцевого самоврядування; відсутність на місцях уповноважених центрального уряду, які опікують органи,місцевого самоврядування - креатури парламенту (Великобританія) чи штатів (США). Відносини між центральною владою і місцевим самоврядуванням визначаються принципом "intervires" (діють в межах наданих повноважень).

Одним з її заперечень вважається діяльність саме на основі закону, що походить від держави. З Іншого боку, покладені на самоврядні органи завдання вимагають здебільшого застосування примусу, що є прерогативою держави і надається громаді через закони. Питання про первинність громади щодо держави є суперечливим, наприклад, в тому, що громада та зміст самоврядування часто визначається з використанням поняття "держава", але як тоді вона може існувати без держави? Як свідчить історія, держава може створювати адміністративно-територіальні самоврядні утворення, що мають всі ознаки громади.

У кожній державі по-своєму розмежовані власні й делеговані повноваження (врегульовано державою, безпосередньо народом на референдумі). Органи самоврядування, отримуючи свої повноваження від держави, не можуть не здійснювати функцій публічного характеру. Крім того, Іноді неможливо точно розмежувати власне місцеві справи І справи державні, виконання яких доручене громадам. Негативним моментом громадівської теорії є і те, що визнаючи природні та невід'ємні права громади, за нею фактично визнається суверенітет, що є неможливим за умови існування держави або призводить до її руйнації.

Усвідомлення цих суперечностей привело до виникнення державницької теорії самоврядування. На відміну від громадівської теорії, ЇЇ представники зміст самоврядування вбачали не у відокремленні від держави, а у служінні її інтересам І цілям. Згідно з підходами Л. Штейна, Р. Гнейста, А. Г^адовського, Б. Безобразова, М. Коркунова, М. Лазаревського. Б. Нольде, усі повноваження місцевим органам врядування надає держава, місцеве самоврядування є формою місцевого державного управління. Зсув акцентів зумовлений зниженням самодостатності громад, зростанням мобільності населення (територіальну спільність змінює спільність професій І соціального становища), збільшенням управлінських функцій.

Німецькі дослідники визначали самоврядування як підґрунтя гармонійних стосунків держави і суспільства, рівноваги влад. Так, прусський юрист Р. Гнейст розумів термін "місцеве самоврядування" як управління на місцях, при якому територіальні громади, що Історично (природно) склалися, наділялися правом самостійно, у межах законів, вирішувати місцеві справи, звільнялися від втручання центральної державної адміністрації та її чиновників на місцях.

За державною теорією не існує особливих справ, що знаходяться у віданні місцевих товариств, усі ці справи є загальнодержавними. Органи місцевого самоврядування організовуються як самоврядні територіальні спілки, яким доручається ведення державних справ у межах їх територій. Вони підпорядковані державі, можуть не мати власної компетенції, діють за принципом "дозволено лише те, що не передбачене законом".

Державницька теорія покладена в основу континентальної системи організації влади на місцях, поширеної як у країнах Європи (Франція, Італія, Іспанія, Бельгія), так Латинської Америки, Близького Сходу, франкомовної Африки, ряді штатів США Ознаками цієї моделі є: поєднання місцевого самоврядування і державного управління на місцях, виборності і призначуваності; певна ієрархія системи місцевого самоврядування; наявність на місцевому рівні спеціального представника центральної влади, який здійснює державний контроль за їх діяльністю.

Недоліком цієї теорії є суттєвий вплив державних інтересів на місцеві органи, виконання ними державно-владних повноважень відповідно до місцевих умов. Це спричиняє зростання чиновного апарату, видатків на його утримання.

Порівнюючи англосаксонську і континентальну системи місцевого самоврядування, зазначимо, що в демократичних країнах розходження між ними не мають принципового характеру, їх сучасна форма як результат реформ свідчить про зближення інколи відмінних муніципальних систем, зростання ролі суспільних начал місцевого самоврядування і це знаходить висвітлення в сучасних теоріях, що враховують двоїстий характер муніципальної діяльності.

Згідно з теорією дуалізму муніципального управління органи місцевого самоврядування, здійснюючи відповідні управлінські функції, виходять за рамки місцевих інтересів і повинні стати інструментом державної адміністрації35. Вона базується на класичній ліберальній теорії про залежність демократичної держави від місцевого самоврядування, ідеї його недержавної політико-правової природи, що має власну компетенцію при вирішенні питань місцевого значення, а для забезпечення захисту загальнодержавних Інтересів у встановленому порядку здійснює делеговані державою функції, перебуваючи під її контролем.

Змішані варіанти організації влади на місцях (змішані моделі/увібрали риси згаданих моделей та мають власні специфічні ознаки: поєднання автономного місцевого самоврядування на низовому територіальному рівні з державним управлінням на вищому рівні. Зараз змішана модель місцевого самоврядування функціонує в Німеччині, Австрії, Японії, постсоціалістичних країнах.

Переважно комунальний зміст діяльності органів місцевого самоврядування, пріоритет завдань забезпечення життєдіяльності жителів муніципального утворення складають основу теорії соціального обслуговування (теорія держави загального (соціального) добробуту). тут органи самоврядування—установи з обслуговування населення, задоволення приватних і публічних інтересів усіх прошарків суспільства.

За соціально-класовою теорією (Л. Веліхов, П. Стучка, М. Рей-снер) місцеве самоврядування—це форма державного управління певним колом справ на місцях, один з публічних інститутів держави, завдяки якому правлячий клас забезпечує на місцях дотримання своїх інтересів. П. Ж. Прудон ототожнював самоврядування з анархією, у кін. XIX- поч. XX ст. розповсюдились соціалреформістські муніципальні концепції, зокрема теорія муніципального соціалізму, ідеологами якої стали М. Загряцков, М. Курчинський. Це сукупність програмних положень та установок, спрямованих на демократизацію місцевого життя, виходячи з можливості соціалістичної еволюції буржуазного місцевого самоврядування як одного Із шляхів безреволюційної трансформації буржуазного суспільства у соціалістичне.

Прихильники органічної теорії Г. Спенсер, П. Жлієнфельд, Г. Аренс. Р. Ворс, Й. Блюнчлі розглядають громаду як низовий соціальний організм, що має публічно-правові повноваження, які не делеговані державою, а належать громаді за власним правом. П. Стучка, К. Маркс, визначаючи цю теорію як перехідний напрямок до теорії державної, прирівнювали всю державу до живого організму, складної особи.

Розповсюджені й інші концепції організації влади на місцях: політична теорія самоврядування, концепція позаполітично-го місцевого самоврядування, теорія самоврядних одиниць як юридичних осіб. Так, за твердженнями прихильників останньої місцеве самоврядування є "продуктом самообмеження держави" (Г. Єллінек), муніципалітети виконують функції державного управління, але залишаються органами територіальної громади.

Аналіз різних варіантів дизайну місцевого самоврядування О. Оффердала, О. Черкасова, В. Чиркіна, Ж. Зіллера, О. Ярошу-ка дозволяє виділити моделі організації влади на місцях, відносин центральних та місцевих органів влади. Це класичні "модель партнерства" і "агентська модель". Перша розвивалася в країнах, де політична система формувалася "знизу догори", через поєднання повноважень місцевих громад і центральних органів влада. її назва свідчить про рівноправні відносини, спрямовані на досягнення спільних цілей. "Агентська модель передбачає відносини місцевих органів ("агента") з центральними органами ("принципалом"), де головна роль центру, а місцеві органи — інструмент політичної системи, засіб виконання адміністративних функцій на місцях.

Дослідники акцентують на пошуку "золотої середини" — моделі взаємюїзалежності" {Родс), коли відносини центральної і місцевої влади будуються на засадах компромісу й обміну інформацією. Місцеві спільноти залежать від підтримки центру (законодавчої, фінансової), а центральний уряд - від ефективної діяльності місцевих органів на місцях. Відносини тут більш рівноправні, ніж в агентській моделі, розвинені і динамічні, ніж у моделі партнерства.

Крім цих варіантів взаємодії, можна виділити моделі "розділеної" та "децентралізованої" влади (В. Поповські), ідеально-типову модель місцевого самоврядування (О. Оффєрдал) залежно від ступеня автономності та інтеграції місцевих одиниць, участі місцевих жителів в управлінні їх справами, обсягу виконання місцевими органами влади завдань. Кожна модель по-різному визначає провідну силу у взаємодії місцевих органів і держави.

Отже, науковий потенціал самоврядницької ідеї розкривають теоретичні конструкції, базові юридичні категорій, які сприяють оформленню відповідних теорій, концепцій, моделей місцевого самоврядування. Аналізуючи хронологію їх появи, зазначимо, що спочатку метою ідеї місцевого самоврядування був розвиток у громадян відчуття належності до однієї спільноти (громади), а згодом — зв'язок з громадянськими та політичними правами і свободами людини. Основою місцевого самоврядування є вчення про природне право, що виражається в загальнолюдських цінностях справедливості, свободи, рівності тощо.

Розвиток поглядів на місцеве самоврядування, його інститути пов'язаний з еволюцією самоврядування як децентралізованої форми управління, формуванням правового ставлення громади до держави, законодавства, що регулює діяльність відповідних органів, їх відносини з державою. Хоч традиції общинного, міського самоврядування сягають коренями полісної демократії античного світу, міських і сільських громад середньовічної держави, формування засад місцевого самоврядування відбувалось зі становленням правової держави у нові часи.

На думку датських учених, муніципалітети не є нерегульованою "державою в державі", а незалежні місцеві політичні одиниці, що вписується в систему держави41. У багатьох демократичних країнах (Італія, Німеччина, Норвегія) поширені погляди про дану систему як цілком автономну сферу управління. Загалом Історія розвитку вчень про місцеве самоврядування свідчить про певну суперечливість цього соціального явища, яка зумовлена, насамперед, двоїстим характером муніципальної влади, наявністю в її природі одночасно суспільних і державних начал тощо.

В Україні ідеї І практика місцевого самоврядування мають давні традиції. Впроваджуючи європейську модель місцевого самоврядування, засвоюючи досвід зарубіжних країн тут крім політико-ідеологічних труднощів, панує традиціоналістська доктрина юридичного позитивізму - інструмент захисту корпоративних інтересів політичних, адміністративних та інших еліт. Продовжуючи радянську школу права, визнаючи право в об'єктивному сенсі, вона гальмує суспільно-політичний і правовий розвиток42. Це покладає ряд важливих завдань на сучасну українську юридичну науку.