Місцеве самоврядування - Камінська Н.В. - § 4. Взаємозв'язок категорій "місцеве самоврядування" і "демократія", "місцеве самоврядування" і "місцеве управління"

На поч. XIX ст. один з перших дослідників самоврядування А. де Токвіль прямо пов'язував природу місцевого самоврядування з демократією, досліджував вплив демократичного правління, демократичних соціальних цінностей на становлення системи місцевого самоврядування, зростання ролі і значення місцевих (локальних) співтовариств43. Ці думки розвиваються у працях сучасних учених, демократія стає не лише предметом філософського чи Історичного аналізу, а й емпірико-соціологічного вивчення, що узгоджується з життям суспільства, створює систему "локальних демократій" як основи державності.

Самоврядування з'явилося до демократи, за первіснообщинного ладу. Публічна влада здійснювалася населенням через загальні збори членів роду, тут фактично збігалося управління і самоврядування, адже всі члени роду брали участь в управлінні його справами. З виникненням держави на зміну самоврядуванню прийшло управління: державний апарат зосередив владу для управління суспільством. Воно не зникло, а набуло локального характеру, втілюючись у віддалених від центру структурах І сферах життя (селянські общини, робітники, артілі). У середньовіччя воно виявилося у самоврядуванні міст (магдебурзьке право), козацьких об'єднаннях в Україні; у нові часи — земському самоврядуванні, автономії університетів (дореволюційна Росія)44. Системи самоврядування нерідко конфліктували з недемократичною формою держави (Запорізька Січ в Україні з монархічною формою правління в Росії). З розвитком демократії від виникнення буржуазних держав, що проголосили джерелом влади народ. —самоврядування знаходить у демократії гаранта своєї ефективності.

Демократія як впливова політична ідея постала у кін. XIX-поч. XX ст. політичною реальністю, а згодом—реальністю геопо-літичною, перетворившись у переважаючий у світі тип політичного ладу. У сучасному уявленні—це теоретично універсальна, хоч й обмежена культурними кордонами, форма політичного ладу, у якій влада юридично і фактично належить народу, закріплюються й гарантуються рівноправність, особисті права і свободи громадян.

При аналізі співвідношення і взаємодії демократії, демократичного державно-політичного режиму і громадянського суспільства в усіх моделях демократії Д. Хелда (класичній, захисній, прямій) виявляється"локальний фактор", але найбільш обґрунтовано функціонує в умовах "демократії розвитку".

Формально зберігаючись як система інститутів і процедур, демократія втрачає право називатися "правлінням більшості", її недоліками стають формальність і нестабільність. Зміцнення демократії можливе з розробленням набору правил і принципів прийняття рішень у конкретній асоціації.

Невипадково, ще І. Ільїн визначає демократію як державний лад, при якому влада організована за принципом корпоративного самоврядування. У свою чергу, американський дослідник В. Остром переконаний, що "демократія спирається на безліч різноманітних співтовариств, що функціонують як самоврядні колективи".

У широкому соціально-філософському розумінні демократія не вичерпується народовладдям, це і спосіб управління якимось співтовариством, при якому забезпечується участь всіх його членів. Важливого значення набуває правовий статус члена асоціації, який деякі сучасні вчені, зокрема Т. Парсонс, погоджують з Інститутом громадянства, колективами ("добровільними самоорганізаціями").

Локальна демократія — це соціальний або соціально-правовий результат, вплив на локальну сферу функціонування територіальної громади, що відбувся в результаті безпосередньої (прямої) участі жителів (їх частини) визначеної території — членів громади й впливає на функціонування громади.

Пряму демократію П. М. Рабінович розуміє у вигляді влади, здійснюваної через безпосереднє волевиявлення народу, визначеної соціальної групи (у т. ч. територіальної громади). Вона є способом реалізації самоврядної публічної влади, її організаційно-правовою формою. Саме ініціатива й самодіяльність народу як складові безпосередньої демократії мають визначальне значення для держави. Участь жителів території у місцевому самоврядуванні має правові й індивідуальні, групові соціальні корені, що обумовлюють мотивацію суб'єктів на участь у локальній демократії.

На думку Ю. Тихомирова, самоврядування є основним способом здійснення народовладдя, насамперед у суспільстві, втілення інтересів народу й інших соціальних спільнот. Це різновид соціального управління, в основі якого спільне вирішення учасниками суспільних відносин справ, що поєднується зі спільною діяльністю у виконанні прийнятих рішень53. Для самоврядування характерне поєднання суб'єкта й об'єкта управління, що не характерно для демократії.

Місцеве самоврядування має системний характер — система (мікросистема) і водночас підсистема влади (макросисте-ма), здійснюваної народом. Це випливає з ч. 2 ст. 5 Конституції 1996 р., яка закріплює, що народ здійснює владу безпосередньо, через органи державної влади та місцевого самоврядування. Тобто проголошено народовладдя, безпосередню й опосередковану (представницьку) форми демократії. Отже, місцеве самоврядування є найважливішим елементом демократичної державності та одним із способів реалізації народом влади, у широкому розумінні — формою народовладдя.

Держава визнає і гарантує самоврядування (ст. 7 Конституції), а також надає право на його самостійне здійснення жителям територіальної одиниці. Тут виявляється демократизм держави, що визнає потребу існування самоорганізації населення як автономної соціальної системи.

Актуальна проблема становлення й реалізації форм демократії у місцевому самоврядуванні. Розвитку самоврядування може сприяти активізація обох форм участі населення у здійсненні народовладдя (представницької і безпосередньої), які властиві як для самоврядування, так і для демократії. Зокрема форми безпосередньої демократії сприяють структуруванню муніципального організму, реалізації інтересів членів громади, вирішенню місцевих проблем. Демократія саме й передбачає наближення і залучення громадян — жителів певних територій до реалізації публічної самоврядної влади.

Іноді в дослідженнях обґрунтовується, що місцеве самоврядування не є "формою народовладдя", як стверджували вчені-конституціоналісти О. Є.Кутафін і В. І.Фадєєв54. А. Р. Крусян вважає, що ст. 5 Конституції містить стереотипи радянського періоду, коли повновладдя народу визначалося через повновладдя Рад. Так, діяльність місцевих Рад народних депутатів раніше вчені тлумачили як "громадське самоврядування". Вони виступали ланками єдиної державної влади, представниками держави на місцях, з іншого боку— органами територіальних спільнот. Двоїста природа місцевих рад — засіб узгодження загальнодержавних інтересів з місцевими. Але таке поєднання інтересів призвело до домінування перших над другими, Ігнорування останніх.

Можна погодитися, що народовладдя й місцеве самоврядування різняться своїм суб'єктним складом: суб'єктом першого є народ, що має суверенітет І виступає єдиним джерелом влади; основний суб'єкт другого—територіальна громада, основу якої складають жителі певної територіальної одиниці.

Не можна ототожнювати "народне" і "місцеве" самоврядування: народ—джерело публічної влади, але не є суб'єктом публічно-самоврядної влади, а територіальна громада не має суверенітету і тому місцеве самоврядування не є формою народовладдя. На рівні ж самоврядування "суверенні права держави трансформуються в самоврядні повноваження територіальних колективів". Отже суб'єктом місцевого самоврядування має визнаватися не народ України, а територіальна громада як нормативно-правова модель самоорганізації населення з управлінськими структурами, здатними реалізувати і захищати місцеві інтереси.

Отже, місцеве самоврядування можна визначити як форму здійснення публічно-самоврядної влади територіальною громадою (населенням відповідної адміністративно-територіальної одиниці). Така форма реалізації влади на місцях означає, що колективні суб'єкти соціуму (територіальні громади) й формовані ними органи (сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи, органи самоорганізації населення) здійснюють управлінську діяльність місцевого значення "самостійно чи під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування" (ст. 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"), але при пріоритетному впливі на таку діяльність і участі в ній членів територіальної громади або громади в цілому. Це положення має методологічний характер, адже основна роль у формуванні управлінських структур місцевого самоврядування належить самій територіальній громаді, яка може реалізувати це завдання за допомогою певних форм демократії.

Багато принципів самоврядування як однієї з форм організації людського співжиття є спільними з демократією. Серед них такі, як свобода, рівноправність, гласність, поєднання представницьких і безпосередніх форм, урахування громадської думки, вирішення питань більшістю голосів при врахуванні інтересів меншості, узгодження різних інтересів і думок, прагнення консенсусу і т. ін. Спеціальні, властиві самоврядуванню принципи —самоорганізація, поєднання суб'єкта та об'єкта управління, участь усіх суб'єктів у прийнятті і реалізації прийнятих рішень, визнання над собою влади тільки власного об'єднання.

Незаперечним є зв'язок результативності демократії, зокрема безпосередньої, і процесів розвитку місцевого самоврядування. До позитивних наслідків демократії Р. Даль відносить, зокрема, позбавлення суспільства від тиранії, бо демократія сприяє недопущенню правління жорстоких і аморальних диктаторів. Так як основним способом правління диктаторів є використання могутності державного апарату, щоб через примус І насильство досягти власної мети, немоясливим є співіснування антидемократичного режиму і місцевого самоврядування.

Демократія гарантує громадянам основні права і свободи, що недемократичний лад надати не може. М. Баймуратов вважає, що на рівні місцевого самоврядування за допомогою активних і цілеспрямованих дій державних органів, представницьких і виконавчих органів громади, її членів формується не тільки локальна система реалізації прав людини, але й локальна система захисту цих прав61. Отже, інтереси формуються й реалізуються на рівні й у сфері місцевого самоврядування.

Тільки демократія надає особистості максимальну можливість здійснити волю самовизначення й самореалізації, тобто жити за законами, обраними самою особистістю. Це насамперед реалізація її політичної активності (у широкому розумінні) у створенні належних умов її функціонування як автономної (індивідуальної), так і в колективах (асоціаціях), у зокрема територіальних. У співтоваристві, до якого належить індивід за територіальною ознакою (громаді) діють певні правила, яким як його члену доведеться підкорятися. Ідеться не тільки про гармонізацію відносин індивіда з іншими членами територіальної громади за допомогою виконання загальних для всіх правил поведінки, але і про реальну можливість кожного індивіда брати участь у розробці, формуванні і прийнятті таких правил —у локальній нормотворчості, що безпосередньо й модифіковано впливає на поведінку і становище членів територіальної громади.

У процесі локальної нормотворчості на рівні місцевого самоврядування зростає значення форм безпосередньої демократи, за допомогою яких члени громади можуть висловити думку про проект нормативного акта, їм гарантується рівна можливість різних форм позитивної поведінки — обговорення, переговори, компроміси, — які приведуть до рішення, що задовольнить більшість громади.

Реалізація форм безпосередньої демократії у сфері місцевого самоврядування веде до реального підвищення моральної відповідальності кожного індивіда-члена територіальної громади.

Це результат його залучення до демократичного процесу прийняття рішень, які хоч і мають локальне значення, але відіграють суттєву роль в існуванні індивіда й інших членів громади за позитивними соціальними стандартами.

Місцеве самоврядування, як і інші види самоврядування, є могутнім засобом активізації політичної системи, демократичних інститутів, громадян, боротьби з бюрократизмом і формалізмом у роботі органів управління. Тому у визначенні його природи звертає увагу виражена демократична сутність.

Розвиток самоврядування має великі потенційні можливості, надає імпульсів для удосконалення демократії. Матеріальною основою підвищення ролі органів самоврядування має стати збільшення майнових об'єктів муніципальної власності, їх передача органам самоврядування. На базі інтенсифікації цих процесів відбуватиметься зростання ролі місцевого самоврядування в демократизації, підвищення єдності демократії і самоврядування як різних форм здійснення народовладдя.

У галузі державного управління самоврядні органи можуть вирішувати лише ті питання, які делегуються їм державою. Діяльність органів самоврядування у політичній сфері є однією з важливих передумов і напрямків розширення демократії, реалізації її головних принципів. Держава не повинна втручатися в діяльність органів самоврядування, але механізми локального самоврядування при вирішенні питань державного значення (наприклад, під час виборчої компанії) можуть підключатися до державного механізму, використовуватися для здійснення демократії, бути складовими частинами загального механізму народовладдя.

Ці приклади відображають об'єктивне наближення на межі ототожнення категорій "самоврядування" і "народовладдя", "демократія" і "самоврядування державно-організованого суспільства". Не можна протиставляти демократію і самоврядування, адже демократія передбачає самоврядування, тоді як самоврядування може існувати і без демократії як форми політичної влади народу.

Спільними у самоврядуванні і демократії є те, що вони:

• будуються на однакових принципах свободи, рівності, гласності;

• є формами здійснення влади;

• реалізуються безпосередньо І опосередковано через виборні органи;

• здійснюються на основі загальної нормативної бази. Проте є і відмінності, які не дозволяють їх ототожнювати, бо

самоврядування — об'ємніше поняття і триваліше явище, ніж демократія: воно передує їй і переживає її. Самоврядування має складну структуру, на відміну від єдиної державної системи демократії, налічується кілька систем самоврядування: професійних, партійних, виробничих, за місцем проживання, за інтересами. Самоврядування не завжди має політичний характер, тоді як демократія є державним політичним явищем.

Громадяни, їх об'єднання не тільки беруть участь в управлінні, але й самі управляють громадськими справами за допомогою різних організацій, виконують прийняті рішення. Основні форми та інститути демократії закріплені в законі, що обумовлює їх обов'язковість для всіх. У свою чергу, самоврядування передбачає відповідне юридичне втілення, виражене в нормах права (міжнародного права, національних законодавствах). Самоврядні організації функціонують у рамках закону, але самі встановлюють норми у межах своїх об'єднань.

Місцеве самоврядування тісно пов'язане з демократією. Це не тільки основа демократії, а й вища форма інтеграції, що відповідає природі людини, дає можливість добровільного, самостійного об'єднання і одночасно самоствердження. Демократичний процес, що складається і здійснюється на локальному рівні у сфері місцевого самоврядування, використовуючи форми демократії дає реальні можливості для самовизначення й реалізації особистості, розширює їх максимально.

Місцеве самоврядування, по-перше, є умовою, атрибутом демократичного суспільства. Саме на рівні самоврядування можна повно реалізувати принцип демократії: право громадян на управління справами співтовариства. Влада в демократичному суспільстві має бути ближче до народу І народ повинен мати право на її здійснення. По-друге, самоврядування — продукт демократії, одна з визнаних форм здійснення народом належної йому влади. Ступінь розвитку самоврядування залежить від розвитку демократії у суспільстві: чим більш демократичне воно, тим ширше в ньому розвинуті самоуправлінні начала, місцеве самоврядування стає доступним громадянам.

Демократія і місцеве самоврядування перебувають у взаємному зв'язку філософських категорій змісту й форми: демократія є зміст місцевого самоврядування, а місцеве самоврядування є форма, спосіб існування і здійснення демократії. Самоврядування — один з елементів, прояв демократії у вигляді конкретного інституту, механізму її реалізації. У цьому зв'язку І взаємодії двох соціальних феноменів — демократії й місцевого самоврядування — визначальну і структуровану роль відіграє, насамперед, безпосередня демократія.

Процеси становлення основних демократичних інститутів, до яких належить і місцеве самоврядування, зумовлюють децентралізацію й деконцентрацію влади в різних аспектах і сферах.

Як відомо децентралізація державної влади — передача або делегування державно-владних повноважень від центрального уряду до недержавних організацій, органів місцевого управління і самоврядування. Однією з її форм за демократичної форми політичного режиму є демократична (автономія) децентралізація, що передбачає делегування, передачу частини державної виконавчої влади на рівень населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць (територіальних громад, колективів) та органам, які обирає населення. Це І є місцеве самоврядування. Інша форма децентралізації адміністративна зводиться до створення на місцях спеціальних урядових органів, наділення їх повноваженнями виконавчої влади. Це, у свою чергу, декон-центрація (місцеве управління).

Поняття "місцеве управління" з'явилось у юридичній науці раніше терміну "самоврядування" і використовувалось у законодавстві США, Великобританії для позначення організації і діяльності муніципальних установ, прямо вказувало на їх відмежування від інших органів управління.

За українською традицією їх розрізняють, хоча інколи ці поняття зливаються. Місцеве самоврядування — право територіальної громади самостійно вирішувати економічні, соціальні, політичні питання місцевого характеру. Місцеве управління—це здійснення державою управлінських функцій на місцевому рівні через свої представництва.

На відміну від управління, при самоврядуванні відсутній чітко виражений розрив між об'єктом і суб'єктом управління, управляюча система впливає немовби, сама на себе, тобто відбувається злиття двох систем (управляючої і тої, якою управляють) в одну самоуправляючу. Це визначальна особливість самоврядування. Інша особливість полягає в характері прояву влади: управління має імперативну природу, управляючий вплив припускає підпорядкування об'єкта суб'єкту, що забезпечується управлінськими командами. У самоуправляючих системах відбувається само-підпорядкування елементів системи внутрішньо обумовленим її цілям І потребам. Тут відносини субординації, характерні для управління, значно згладжуються, і на перший план виступають відносини координації, взаємодія елементів системи.

Самоврядуванню, як і управлінню, притаманна наявність цілей, що обумовлюють регулювання, корегування параметрів даної системи. Цим самоврядування відрізняється від самоорганізації і саморегулювання, що мають більш спонтанний характер. Водночас у самоуправлінському процесі можна знайти елементи самоорганізації і саморегулювання. Самоврядування відрізняється від управління самостійністю у виборі цілей і шляхів їх досягнення. За спрямованістю цілі самоврядування, змістом яких є в основному внутрішні проблеми. можуть відрізнятися від цілей управління, для яких характерна їх зовнішня орієнтованість.

Як зазначає О. Скакун, самоврядування народу — вид соціального управління, що ґрунтується на самоорганізації, саморегулюванні та самодіяльності учасників суспільних відносин. Самоорганізація — самостійне здійснення організаційних дій; саморегулювання —самостійне встановлення норм, правил поведінки; самодіяльність — самостійна діяльність з прийняття рішень та їх реалізації.

Самоврядування та управління—категорії системні. Управління є атрибутом певних систем, впорядкованої множини взаємозалежних і взаємодіючих елементів. Як специфічний різновид управління, самоврядування притаманне біологічній.

технічній, соціальній системам. Однак у перших виявляється як самоорганізація, саморегулювання, а найбільш виражене воно в соціальних системах.

Порівнюючи поняття "управління" і "самоврядування", слід визначити, ідо в самокерованих системах переважаючі відносини субординації в управлінні, поступаються відносинам координації і взаємодії. Тому говорячи про самоврядування, варто мати на увазі імперативний характер муніципальної влади. У демократичних державах місцеве самоврядування сприймається в першу чергу як необхідний поділ влади по вертикалі, що забезпечує розподіл зусиль владних органів на всіх рівнях управління суспільством.

Обсяг і зміст управлінських функцій на усіх рівнях неоднакові. На місцевому рівні державний вплив обмежений правом місцевого самоврядування на самостійне вирішення питань місцевого значення. Тому розглядаючи державне управління і місцеве самоврядування як різновид соціального управління, доцільний аналіз не рівнів публічної влади, а форм її здійснення.

Самоврядування є найпростішою, природною формою організації влади (управління). У загальному вигляді поняття "самоврядування" відображає участь соціальної спільності у відносинах управління, ступінь реалізованості її інтересів. Самоврядний тип управління втілюється у відповідних інституційних формах на всіх етапах еволюції суспільства та може розглядатися як спосіб координації соціальних зв'язків. Отже місцеве самоврядування є закономірною та об'єктивною формою здійснення влади, без якої неможливе управління суспільством.

Як бачимо, основне призначення й методологічне значення демократії, її форм виявляється у місцевому самоврядуванні, яке стає соціальним середовищем, де за допомогою самої демократії відбуваються процеси утворення, інституціоналізації управлінських структур, а також необхідних для вирішення власних проблем форм самоорганізації населення, що проживає на певній території.