Право Європейського Союзу - Муравйов В.І. - Розділ III. ПРАВОВИЙ МЕХАНІЗМ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ

Як і будь-який розвинутий механізм правового регулювання інтеграції, правовий механізм Євросоюзу побудований на взаємодії міжнародних договірного та інституційного механізмів. Останні є підсистемами єдиної системи правового регулювання інтеграційних процесів в ЄС.

Слід зазначити, що правовий механізм Євросоюзу відіграє роль упорядника інтеграції в усіх інших галузях, про які йдеться в документах: економіці, політиці, соціальній сфері тощо.

Правовий механізм Євросоюзу є унікальним явищем. Він відрізняється від усіх інших правових механізмів, які регулюють інтеграційні процеси у світі.

1. Компетенція Євросоюзу

Компетенція ЄС - це сукупність прав і повноважень, необхідних для діяльності Союзу. Вони стосуються питань, що перебувають у віданні ЄС (предметна компетенція), та здатності Союзу впливати на вирішення питань предметної компетенції (регулююча компетенція). Різновидом регулюючої компетенції є юрисдикційна компетенція.

Компетенція Євросоюзу базується на праві ЄС і, як у більшості міжнародних міжурядових організацій, має функціональний характер, оскільки спрямована на реалізацію функцій об'єднання. Однак, на відміну від міжнародних організацій, Союз не має загальної або притаманної йому компетенції. Правові акти ЄС повинні мати власну правову основу (bases juridique), визначену установчими договорами.

Установчі договори про ЄС окреслюють межі компетенції Союзу (принцип наділення повноваженнями) та засоби її реалізації (принципи субсидіарності і пропорційності) (ст. 5.1 ДЄС).

Принцип наділення повноваженнями (d'atribution de competence) означає, що ЄС має діяти тільки в межах своєї компетенції, наданої йому державами-членами для досягнення цілей, встановлених договорами (ст. 5.2 ДЄС). Межі повноважень ЄС мають поважатися як органами Союзу, так і державами-членами. Як підкреслив Суд ЄС, принцип наділення повноважень має поважатися як у зовнішній, так і у внутрішній діяльності Співтовариства.

Принцип наділення повноваженнями також означає, що будь-яка компетенція, не надана Союзу у Договорах, належить державам-членам (статті 4.1 та 5.2 ДЄС). На відміну від участі держав у міжнародних організаціях, членство у Союзі веде до обмеження державами-членами своїх суверенних прав, частину яких вони передають ЄС.

З іншого боку, принцип наділення повноваженнями обмежує свободу дій ЄС. Це проявляється в тому, що презумпція повноважень виходить від держав-членів. Євросоюз не може самостійно змінювати свою компетенцію - на це уповноважені тільки держави-члени.

Принцип субсидіарності визначає правові рамки для реалізації компетенції Союзу. Суть принципу субсидіарності полягає в тому, що у сферах, які не належать до його виключної компетенції, Союз діє лише тоді і настільки, наскільки цілі передбачених дій не можуть бути повною мірою досягнуті державами-членами на центральному, регіональному або місцевому рівнях, проте, зважаючи на масштаби і наслідки передбачених дій, можуть бути краще досягнуті на рівні Союзу (ст. 5.3 ДЄС). З цього визначення випливає, що субсидіарність обмежена випадками, коли компетенція Союзу доповнює компетенцію держав-членів. Тобто субсидіарність означає доповнення.

Зміст принципу субсидіарності розкриває "Протокол про застосування принципів субсидіарності і пропорційності" (Протокол). Протокол передбачає покладання на Комісію зобов'язання проводити широкі консультації для врахування місцевих і регіональних проблем перед внесенням будь-яких законопроектів; включення до законопроектів пояснення їх відповідності принципам субсідіарності і пропорційності та надання супровідних документів, які містять обґрунтування фінансових і юридичних наслідків ухвалення акта Союзу, а також підтвердження необхідності його ухвалення на рівні ЄС; наділення національних парламентів держав-членів правом контролювати законопроекти ЄС на їх відповідність принципу субсідіарності і направляти відповідальним за підготовку законопроекту своїх мотивованих висновків для врахування; надання державам-членам і національним парламентам права на звернення з позовом до Суду ЄС стосовно порушення принципу субсидіарності.

Принцип пропорційності також визначає засоби реалізації компетенції Союзу. Він доповнює принцип субсідіарності. Згідно з принципом пропорційності зміст і форма дій Союзу не повинні виходити за межі того, що є необхідним для досягнення цілей Договору (ст. 5.4 ДЄС). Йдеться про таке співвідношення цілей та засобів, у рамках якого обрані заходи мають відповідати або бути пропорційними закріпленим у договорах цілям.

Для забезпечення контролю за такою відповідністю Протокол про застосування принципів субсидіарності і пропорційності містить однакові вимоги, коли йдеться про включення до законопроекту пояснень про його відповідність обом принципам і висновків про фінансові та юридичні наслідки його ухвалення на рівні Союзу. Інші способи контролю за дотриманням принципу пропорційності більш обмежені, ніж у випадках застосування принципу субсідіарності. Національні парламенти мають право тільки ознайомитись із законопроектом. Вони не можуть контролювати відповідність законопроекту принципу пропорційності шляхом направлення своїх висновків його розробникам, або звертаючись з позовом про порушення принципу до Суду ЄС. Такий позов можуть подавати тільки держави-члени.

Конкретизація принципів стосовно компетенції ЄС здійснюється у розділах і окремих статях установчих договорів. Кожна із статей визначає свою частину наданих повноважень і механізм їх реалізації. На практиці це проявляється у закріпленні в положеннях установчих договорів різних категорій компетенції, правових інструментів її реалізації і процедур їх ухвалення.

Серед питань, які перебувають у віданні Союзу, можна виокремити внутрішні та зовнішні. Відповідним чином поділяється компетенція ЄС. Внутрішня компетенція надана Союзу для регулювання відносин на своїй території. Зовнішня компетенція необхідна для регулювання відносин з іншими суб'єктами міжнародного права.

Правові передумови для поділу компетенції Союзу на внутрішню і зовнішню закладені в установчих договорах. Більшість сфер внутрішніх повноважень підпорядковуються положенням Частини III "Внутрішня політика і діяльність Союзу" статей 26-197 ДФЄС. Це, зокрема, внутрішній ринок, простір свободи, безпеки і правосуддя, транспорт тощо. Про сфери зовнішніх повноважень йдеться в Розділі V "Загальні положення про зовнішню діяльність Союзу і спеціальні положення про спільну зовнішню політику і політику безпеки" (статті 21-46 ДЄС) і в Частині V "Зовнішня діяльність Союзу" (статті 205-222 ДФЄС). До них віднесені СЗППБ, ЄПБО, СТП, співробітництво з третіми країнами і гуманітарна допомога, міжнародні угоди тощо.

Такий поділ є умовним. Окремі сфери внутрішньої політики передбачають зовнішню діяльність Союзу (освіта, професійна підготовка, молодь і спорт, культура, охорона здоров'я, захист споживачів, транс'європейські мережі, навколишнє середовище), а певні сфери повноважень установчі договори не відносять ані до внутрішньої, ані до зовнішньої діяльності (недискримінація і громадянство Союзу, асоціація з заморськими країнами і територіями, інституційне право ЄС).

Основними правовими інструментами реалізації внутрішньої компетенції є постанови, ухвалення яких передбачено у ст. 288 ДФЄС. До них належать регламенти, директиви, рішення.

Зовнішня компетенція реалізується шляхом укладання міжнародних угод (ст. 216 ДФЄС).

Внутрішня і зовнішня компетенція Союзу може бути явно вираженою і дорозумілою. У свою чергу явно виражена і дорозуміла компетенція буває виключною, спільною з державами-членами, доповнюючою і спеціальною.

Явно вираженою внутрішньою компетенцією ЄС наділений у таких сферах, як внутрішній ринок (статті 26-66 ДФЄС), простір свободи, безпеки і правосуддя (статті 67-89), транспорт (статті 90-100), спільні правила конкуренції, оподаткування і зближення законодавства (статті 101-118), зайнятість (статті 145-150), соціальна політика (статті 151- 161) тощо. Окрім статей ДФЄС, внутрішня компетенція базується й на інших актах ЄС.

Явно виражена зовнішня компетенція визначена у таких сферах, як СЗППБ (статті 21-46), СТП (статті 206-207), співробітництво з третіми країнами і гуманітарна допомога (статті 208-214), обмежувальні заходи (ст. 215), міжнародні договори (статті 216 -219) тощо.

Проте хибною є думка про те, що якщо в установчих договорах згадана якась сфера явно вираженої компетенції ЄС, то жодних питань стосовно меж такої компетенції не повинно виникати. Такий спрощений підхід недостатньо враховує рамковий характер установчих договорів, тобто того, що закріплені в цьому документі цілі, заходи та процедури повинні співвідноситися з передбаченими цими самими договорами умовами та правовими інструментами щодо реалізації відповідних повноважень, а також цінностями, цілями та принципами права ЄС. Тому простий перелік сфер компетенції може бути оманливим. Зате дуже важливою є роль Суду ЄС стосовно тлумачення положень права Союзу. Незважаючи на існування положень установчого договору, які чітко закріплюють повноваження ЄС щодо конкретних сфер внутрішньої та зовнішньої компетенції ЄС, встановити обсяг цих повноважень можливо тільки з урахуванням відповідних рішень Суду ЄС. Наприклад, у сфері СТП Суд ЄС при визначенні питань компетенції брав до уваги відповідні положення установчого договору, нормотворчу практику, баланс між інститутами ЄС тощо.

Лісабонські договори про ЄС належать до небагатьох міжнародно-правових документів, в яких знайшла своє віддзеркалення дорозуміла компетенція, тобто така, яка не є явно вираженою, але наявність якої припускається для виконання цілей установчих договорів.

Дорозуміла компетенція закріплена у ст. 352 ДФЄС, а також визначається в результаті практики Суду ЄС. В ній наголошується: "Якщо в межах напрямів політики, визначених у договорах, виникає потреба у діях з боку Союзу з метою досягнення однієї з цілей, передбачених договорами, і якщо останні не надали для цього необхідних повноважень, Рада, на підставі одноголосно прийнятого рішення, за пропозицією від Комісії та після схвалення Європейським парламентом, ухвалює необхідні пропозиції...". Стаття 352 надає широкі повноваження Європарламенту, оскільки для прийняття відповідних постанов Радою необхідно отримати його схвалення.

Повноваження, надані на основі цієї статті, використовувались у сфері охорони навколишнього середовища, для підписання міжнародних угод про торгівлю і співробітництво, створення таких міжнародних організацій, як Європейський банк реконструкції та розвитку тощо. Однією з важливих передумов застосування цієї статті є відповідність ухвалених на її основі заходів положенням договору, що забороняють гармонізацію або відносять те чи інше питання до сфери СЗППБ.

У доктрині права ЄС існують вузьке і широке тлумачення поняття дорозумілої компетенції. Згідно з вузьким тлумаченням наділення компетенцією передбачає існування іншої компетенції, яка є необхідною для існування першої. Широке тлумачення базується на тому, що визначення цілей і функцій передбачає наявність будь-яких повноважень, необхідних для їх реалізації. Практика Суду ЄС схиляється до широкого тлумачення дорозумілої компетенції.

Значному розширенню сфер дорозумілої компетенції сприяє доктрина паралельної компетенції. її принципи викладено в ст. 101.1 Договору про заснування Євроатому, відповідно до якої співтовариство може, в межах своїх повноважень та юрисдикції, брати на себе зобов'язання шляхом укладання угод або контрактів з третіми країнами, міжнародними організаціями або громадянами третьої раїни. Треба зазначити, що аналогічне положення в Договорі про заснування ЄЕС, який був укладений одночасно з Договором про заснування Євроатому, було відсутнє. Це могло б свідчити про те, що дане положення не стосується ЄС. Однак практика ЄС довела інше.

Суть доктрини паралельної компетенції зводиться до того, що ЄС може укладати міжнародні угоди в усіх сферах, в яких має внутрішні законодавчі повноваження.

Існують кілька точок зору стосовно походження доктрини паралельної компетенції. Як вважає Т. Хартлі, її основу становить теорія дорозумілої компетенції. Однак не всі дослідники поділяють цю думку.

Не менш вагомим виглядає аргумент, відповідно до якого держави-члени не повинні порушувати внутрішнє законодавство ЄС в якійсь сфері, укладаючи міжнародні угоди з третіми країнами чи міжнародними організаціями. Цей аргумент підкріплюється практикою Суду ЄС, відповідно до рішень якого у випадках укладання таких угод держава-член може порушувати також і ст. 10 Договору про заснування Європейського співтовариства (зараз - ст. 4.3 ДЄС).

Окрім вищесказаного, точка зору Т. Хартлі не враховує й те, що хоча в Договорі про заснування ЄС існувала ст. 308 (зараз - ст. 352 ДФЄС), в якій знайшла свої відображення дорозуміла компетенція, Суд ЄС у своїх рішеннях, де дається обґрунтування паралельної компетенції, не завжди посилався на положення цієї статті.

Основи доктрини паралельної компетенції були викладені в рішенні у справі 22/70, Commission v. Council [1971], в якому Суд ЄС заявив, що ст. 210 Договору про заснування Європейського співтовариства (зараз - ст. 47 ДЄС) "не тільки закріплює цивільну правоздатність Співтовариства, а й визнає (його) міжнародну правосуб'єктність".

Суд ЄС також визнав, що повноваження співтовариства у сфері зовнішніх зносин виникають не тільки з явно виражених зобов'язань установчого договору, як у випадку зі статтями 113 та 114 (зараз - ст. 207 ДФЄС) щодо угод з тарифів та торгівлі, а також ст. 228 (зараз - ст. 217 ДФЄС) стосовно угод про асоціацію, а й з інших положень установчого договору та правових заходів, прийнятих у межах цих положень інститутами ЄС.

При цьому під іншими положеннями договору Суд ЄС мав на увазі ті, які передбачають, але не прямо, повноваження щодо укладання міжнародних угод, а також акти про вступ до ЄС.

В інших рішеннях Суд ЄС відніс до джерел визначення зовнішньої компетенції ЄС також зобов'язання та повноваження загального характеру, закріплені в праві ЄС. Тобто це може означати, що компетенцію ЄС у сфері зовнішніх зносин можуть також визначати положення установчих договорів навіть за відсутності відповідних внутрішніх заходів. До сфер, в яких компетенція може визначатися таким чином, належать заходи, спрямовані на збереження ресурсів моря, правила конкуренції тощо.

Щодо зовнішніх повноважень співтовариства у таких галузях, як, наприклад, СЗППБ, Суд ЄС спирається на положення ст. 352 ДФЄС окремо або разом з іншими статтями цього Договору.

Повноваження стосовно укладання міжнародних угод можуть виникати й з актів, ухвалених інститутами ЄС. До сфер дорозумілої компетенції у таких випадках Суд ЄС відніс соціальну політику, міжнародні автомобільні перевезення, рибальство.

З рішення Суду ЄС у справі Commission v. Council також випливає, що під заходами, які були ухвалені на основі положень установчих договорів інститутами ЄС, маються на увазі нормативно-правові акти, тобто регламенти та директиви. Як зазначив з цього приводу Суд ЄС, "кожного разу, коли Співтовариство з метою реалізації передбаченої договором спільної політики ухвалює положення, що встановлюють спільні правила, притому форма закріплення останніх не має значення, державі-члени позбавляються права шляхом індивідуальних або колективних дій у відносинах із третіми країнами брати на себе зобов'язання, які впливають на ці правила.

Як тільки і коли такі спільні правила з'являються, одне Співтовариство у своїх відносинах із третіми країнами має право брати на себе та здійснювати договірні зобов'язання, котрі впливають на всю сферу застосування правил, що формують правову систему співтовариства.

Стосовно імплементації положень установчого договору система внутрішніх заходів Є С не може таким чином бути відокремленою від тих, які належать до зовнішніх зносин".

Паралельна компетенція у сфері зовнішніх зносин може виникати не тільки тоді, коли ЄС потрібно реалізувати спільну політику, передбачену установчими договорами. У своєму рішенні у справах 3, 4, 7/76 Kramer [1976] Суд ЄС дійшов висновку, що паралельна договірна компетенція об'єднання може виникати також із цілої низки джерел права ЄС взятих разом.

Справа Kramer стосувалася порушення з боку голландських рибалок національних квот вилову риби. Такі квоти були встановлені на основі Конвенції з рибальства у Північно-Східній Атлантиці 1959 р. У запиті до Суду ЄС порушувалося питання щодо збереження за державами-членами Європейського економічного співтовариства компетенції щодо встановлення таких квот і відповідності таких дій нормам права об'єднання.

Суд ЄС розглянув преюдиціальний запит і дійшов висновку, що положення Договору про заснування ЄЕС стосовно спільної сільськогосподарської політики як однієї із задач об'єднання (ст. 3(д)), спеціальні статі щодо цієї політики (статті 39-46), законодавчі акти стосовно політики у галузі рибальства (Регламент ЄЕС № 2141/70, який запроваджує спільну структурну політику для рибної промисловості, та Регламент ЄЕС № 2142/70 щодо спільної організації ринку рибної продукції), ст. 102 Акта про приєднання Великої Британії 1972 p., яка надає Раді міністрів повноваження визначати умови рибальства з метою забезпечення захисту косяків риби та збереження біологічних ресурсів моря, створюють засади для повноважень співтовариства на внутрішньому рівні вдаватися до будь-яких правових заходів щодо збереження цих ресурсів.

Суд заявив, що як це явно випливає зі ст. 102 Акта про приєднання, ст. 1 Регламенту ЄЕС № 2141/70 і, більш того, з самої природи речей, законодавчі повноваження об'єднання також поширюються на рибальство у відкритому морі тією мірою, якою держави-члени мають аналогічні повноваження відповідно до міжнародного публічного права.

Таким чином, Суд ЄС при визначенні паралельної договірної компетенції співтовариства не обмежився тільки посиланням на нормативно-правові акти об'єднання, а додав до нього ще й Акт про приєднання, тобто міжнародну угоду між Співтовариством та державою (Великою Британією), яка вступила до ЄЕС, а також послався на саму природу речей, щоправда, без будь-якого пояснення того, що вона означає.

Практику Суду ЄС було враховано при підготовці Лісабонських договорів про Євросоюз.

Одним із найбільш конфліктних питань діяльності Євросоюзу був розподіл компетенції між державами-членами та об'єднанням. У Лісабонських договорах зроблено спробу однозначно вирішити це питання шляхом поділу компетенції на виключну, спільну, доповнюючу та спеціальну.

Виключна компетенція означає, що у випадках, коли установчі договори надають Союзу компетенцію у визначеній сфері, тільки об'єднання можуть займатися законотворенням і ухвалювати юридично зобов'язуючі акти; держави-члени не можуть самостійно здійснювати подібні дії, окрім як у випадку, якщо вони уповноважені на це Союзом, або з метою втілення у життя актів Союзу (ст. 2.1 ДЄС).

Виключна компетенція ЄС грунтується на презумпції передачі повноважень Союзу державами-членами. У цих випадках значно обмежуються повноваження держав-членів діяти у такій сфері самостійно або колективно, оскільки вони вимушені реалізувати свої інтереси тільки за допомогою інститутів ЄС.

Правовими засадами виключної компетенції у сфері зовнішніх зносин є положення установчого договору або актів про вступ, положення внутрішніх законодавчих актів, випадки, пов'язані з обставинами, які вимагають одночасного використання внутрішніх та зовнішніх повноважень.

До сфер виключної компетенції віднесені: митний союз; встановлення правил конкуренції, які є необхідними для функціонування внутрішнього ринку; грошова політика щодо держав-членів, чиєю грошовою одиницею є євро; збереження морських біологічних ресурсів у рамках спільної політики стосовно рибальства; спільна торговельна політика. При укладанні міжнародних угод ЄС має виключну компетенцію, коли їх укладання передбачено у законодавчих актах Союзу, у разі необхідності реалізувати свою внутрішню компетенцію, або тією мірою, якою укладання угоди може вплинути на спільні правила чи змінити їх дію (ст. З ДФЄС).

Рішення Суду ЄС уточнюють визначення меж виключної компетенції. Вони зможуть полегшити застосування на практиці відповідних положень Лісабонських договорів.

У випадках, коли виключна компетенція стосовно укладання міжнародних угод може бути зафіксована у внутрішніх правових актах, вона повинна підпорядковуватись чітко визначеній внутрішній компетенції, яка закріплена в положеннях установчих договорів. Це пов'язано з тим, що чітко визначена похідна виключна компетенція віддзеркалює явний намір, який випливає з внутрішніх правових актів, котрі, у свою чергу, не повинні суперечити положенням установчих договорів.

У практиці ЄС частими є випадки, коли виключна зовнішня компетенція походить від внутрішніх нормативно-правових актів, в яких немає чітких положень щодо укладання міжнародних угод. Вони викликають найбільше конфліктів у відносинах ЄС з державами-членами. Відповідно до рішень Суду ЄС у зазначених випадках діє така презумпція: коли об'єднання ухвалює спільні правила, держави-члени не повинні шляхом укладання міжнародних угод брати зобов'язання, які можуть суперечити положенням спільних правил. Інакше буде порушено примат права ЄС. А це означає, що не буде забезпечено нормальне функціонування спільного ринку на основі єдиних правил для всіх суб'єктів.

Стосовно самого поняття спільних правил, то в установчих документах воно відсутнє, але ним часто оперує вторинне законодавство ЄС. Як зазначено у ст. 288 ДФЄС, інститути Союзу ухвалюють правові акти з метою реалізації компетенції об'єднання. Інші статті установчого договору також включають положення про ухвалення різних видів внутрішніх правових заходів. Зокрема, у ст. 114 ДФЄС ідеться про заходи щодо зближення законодавчих, регламентарних і адміністративних положень держав-членів у ст. 95 ДФЄС - про директиви. Про правові акти згадується і у ст. 352 ДФЄС. Усі ці правові заходи можуть виглядати як правила, спільні для всіх суб'єктів права ЄС. Однак на практиці далеко не всі з них можуть створювати правові засади для виключної компетенції ЄС у внутрішній та зовнішній сферах.

Суд ЄС у компетентній думці 2/92, в якій йшлося про внутрішні правові акти, ухвалені на основі статей 47.2,71,80 та 95 Договору про заснування Європейського співтовариства, визначив, що у випадках, коли внутрішнє правило повністю охоплює своїми положеннями якусь сферу відносин, тоді держави-члени не можуть приймати свої законодавчі акти у цій сфері. Така виключна компетенція паралельно поширюється на зовнішні відносини об'єднання. Це так звана концепція охопленої сфери. Якщо ж внутрішні правові заходи не охоплюють своїм регулюванням повністю якусь сферу відносин, то на їх основі виникає спільна компетенція ЄС та держав-членів.

У компетентній думці 2/91 Суд ЄС розвинув концепцію охопленої сфери. Він зазначив, що для визнання виключної компетенції співтовариства достатньо буде того, щоб положеннями внутрішнього правила, ухваленого з метою досягнення ще більшої гармонізації, якась сфера відносин була охоплена правовим регулюванням значною мірою.

Для виникнення виключної компетенції важливим може бути встановлення заборони державам-членам брати на себе зобов'язання, які можуть впливати на норми права ЄС, або змінювати їх сферу дії. У компетентній думці 2/91 Суд ЄС кваліфікував положення частини II конвенції МОП № 170 як такі, що регулюють відносини, які підпадають під дію положень директиви Європейського співтовариства, що встановила спільні правила, а тому можуть впливати на норми об'єднання. Суд дійшов висновку, що тим самим Співтовариство має виключну компетенцію у сфері дії цієї частини конвенції.

При цьому, однак, треба враховувати різницю між спільними правилами та мінімальними стандартами. Відповідно до положень ст. 114 ДФЄС Рада може ухвалювати акти щодо гармонізації законодавства стосовно захисту здоров'я, безпеки, охорони навколишнього середовища та захисту споживачів. Проте у держав-членів залишаються повноваження щодо встановлення більш високих стандартів у цих сферах. У компетентній думці 2/91 Суд ЄС торкався питання про дію Конвенції МОП, яка передбачала ухвалення заходів безпеки на хімічному виробництві. Відповідно до ст. 19.8 установчого договору МОП прийняття конвенцій передбачає запровадження тільки мінімальних стандартів. Метою їх ухвалення не є вплив на національне законодавство, що запроваджує більш високі стандарти. Суд ЄС розглянув положення Конвенції МОП і дійшов висновку, що сфера її дії співпадає зі сферою дії соціальних положень Договору про заснування Європейського співтовариства. Відповідно до положень ст. 137 цього договору (зараз - ст. 153 ДФЄС) Рада має повноваження за допомогою директив приймати мінімальні вимоги до захисту здоров'я та безпеки працівників. Однак їх прийняття не повинно заважати державам-членам підтримувати або запроваджувати ще більш суворі захисні заходи, які відповідають цьому договору.

Тому, вважає Суд, положення Конвенції МОП № 170 стосовно захисту здоров'я та безпеки працівників не є такими, що можуть впливати на правила, закріплені в актах, прийнятих відповідно до ст. 137 Договору про заснування Європейського співтовариства (зараз - ст. 153 ДФЄС). А це означає, що держави-члени залишають за собою компетенцію щодо регулювання цієї сфери.

Завдяки такому підходу з боку Суду ЄС до вирішення питання про співвідношення між спільними правилами та мінімальними стандартами заохочується застосування в державах-членах Євросоюзу більш суворих вимог щодо захисту здоров'я та охорони праці.

Спільна компетенція Союзу з державами-членами означає, що у визначених установчими договорами сферах як ЄС, так і держави-члени можуть ухвалювати обов'язкові акти. Спільною вважається компетенція, яка не належить до сфер виключної та доповнюючої компетенції

(ст. 4 ДФЄС). Держави-члени можуть реалізувати свою компетенцію доти, поки Союз не скористався своєю компетенцією. Якщо Союз вирішив зупинити використання своєї компетенції, то держави-члени можуть знову здійснювати свою компетенцію (ст. 2.3 ДФЄС).

Спільна компетенція охоплює такі сфери, як внутрішній ринок; соціальна політика стосовно аспектів, визначених цим Договором; економічне, соціальне і територіальне згуртування; сільське господарство та рибальство, за виключенням збереження живих морських біологічних ресурсів; навколишнє середовище; захист споживачів; транспорт, транс'європейські мережі; енергія; простір свободи, безпеки і правосуддя; загальні проблеми безпеки у сфері охорони здоров'я стосовно аспектів, визначених даним Договором. Цей перелік доповнюють сфери, в яких спільна компетенція здійснюється за умови, що це не буде заважати державам-членам реалізовувати власну компетенцію. До них належать наукові дослідження, технологічний розвиток і космос, в яких Союз здійснює заходи, які можуть включати розробку програм, а також співробітництво заради розвитку та гуманітарна допомога (статті 4.2, 3, 4 ДФЄС).

При здійсненні спільної компетенції держави-члени мають певну свободу дій. У цьому випадку має бути створено механізм співробітництва між ЄС та державами-членами. Це підтвердив Суд ЄС у своєму рішенні у справі С-25/94 Commission v. Council [1996], визнавши Раду винною у порушенні домовленості з Комісією щодо підготовки до зустрічей в рамках ФАО, а також у питаннях, пов'язаних з голосуванням та заявами. З 1994 р. існує також внутрішній кодекс поведінки стосовно питань, що належать до сфери послуг у системі СОТ. Зі свого боку Комісія запропонувала ухвалити загальний кодекс поведінки.

Доповнююча компетенція Союзу є новою категорією, яка з'явилися в результаті підписання Лісабонських договорів. Вона надана Союзу для здійснення діяльності з підтримки, координації або доповнення діяльності держав-членів, не підмінюючи при цьому їхню компетенцію у відповідних сферах. Здійснення гармонізації законодавчих і регламентарних актів держав-членів у сферах доповнюючої компетенції заборонено (ст. 2.5 ДФЄС).

Сферами доповнюючої компетенції на європейському рівні є охорона і поліпшення здоров'я людей; промисловість; культура; туризм; освіта, професійна підготовка і спорт; цивільна оборона; адміністративне співробітництво (ст. 6 ДФЄС).

Спеціальна компетенція Союзу не належить до тих категорій, назви яких спеціально згадуються у Лісабонських договорах. Вона стосується сфер, які хоча і визначені в установчих договорах, однак не входять до виключної, спільної і доповнюючої компетенції.

Спеціальною компетенцією Союз наділений у сфері координації економічної політики держав-членів і політику зайнятості. Для здійснення такої координації Союз може ухвалювати головні орієнтири та інші заходи (статті 2.3 та 5 ДФЄС).

Інша сфера спеціальної компетенції - визначення та здійснення СЗППБ включно з поступовим формуванням СПБО (ст. 2.4 ДФЄС).

Таким чином, Європейський Союз наділений компетенцією з боку держав-членів, яка дозволяє йому регулювати інтеграційні процеси в межах ЄС та брати активну участь у міжнародних відносинах. Правові засади компетенції визначені установчими договорами та рішеннями Суду ЄС. Союз не може самостійно змінювати свою компетенцію. Компетенція ЄС буває внутрішньою і зовнішньою, явно вираженою і дорозумілою. Як явно виражена, так і дорозуміла компетенція може бути виключною, спільною з державами-членами, доповнюючою та спеціальною.