Право Європейського Союзу - Муравйов В.І. - 3. Простір свободи, безпеки і юстиції

Одним із пріоритетних напрямів діяльності ЄС є поступове формування ПСБЮ. Створення такого простору є складним завданням, оскільки він має внутрішній і зовнішній аспекти і вимагає гармонійного розвитку всіх його трьох складових (свободи, безпеки і юстиції).

Створення ПСБЮ як самостійного напряму діяльності ЄС почалося після набуття чинності Маастрихтським договором про Європейський союз у 1993 р. З самого початку свого формування ПСБЮ був тісно пов'язаний із співпрацею держав-членів у сфері юстиції і внутрішніх справ), яка становила третю опору ЄС. Після підписання Амстердамських договорів ПСБЮ опинився у двох опорах - першій (розділ IV Договору про заснування Європейського співтовариства) і третій (розділ VI ДЄС). Лісабонські договори про Європейський союз і функціонування Європейського Союзу передбачають ліквідацію трьох опор і включення ПСБЮ до розділу V ДФЄС.

Важливими імпульсами для створення і розвитку ПСБЮ стали рішення Європейської ради у Тампере 1999 р., Фейре 2000 р. і Копенгагені 2004 р.

ПСБЮ охоплює спеціальні сфери правового регулювання, які стосуються прикордонного контролю, надання притулку, імміграції, співпраці судів з цивільних справ, судів з кримінальних справ, поліцейських органів. Кожна з цих сфер має свої особливості правового регулювання.

Функціонування ПСБЮ базується на повазі до основних прав і різних правових систем та традицій держав-членів.

Згідно з Лісабонськими договорами усі складові ПСБЮ містяться у Розділі V ДФЄС. Крім цього, певним питанням функціонування простору присвячено кілька статей, які наявні в інших розділах і стосуються насамперед зовнішньої складової ПСБЮ (ст. 21 ДЄС, ст. 216 ДФЄС тощо). Сфера ПСБЮ віднесена до спільної компетенції Союзу і держав-членів (ст. 4 ДФЄС).

Організаційно-правовий механізм регулювання ПСБЮ охоплює інститути, органи, установи і агенції. Усі вони наділені відповідними повноваженнями для ухвалення різних видів актів. Ряд установ і агенцій може укладати міжнародні договори з третіми країнами і міжнародними організаціями (Європол, Фронекс тощо).

Європейська рада відповідає за визначення стратегічних орієнтирів щодо підготовки програм законодавчої і поточної діяльності у сфері ПСБЮ (ст. 68 ДФЄС).

Законодавчу діяльність здійснює Рада. Вона ухвалює заходи стосовно встановлення порядку оцінки державами-членами разом із Комісією втілення у життя політики Союзу у цій сфері (ст. 70 ДФЄС); вживає заходів з метою забезпечення адміністративної співпраці компетентних служб держав-членів у сфері ПСБЮ, а також співпраці цих служб з Комісією (ст. 74 ДФЄС); разом з Європарламентом Рада ухвалює акти, які визначають правові основи застосування адміністративних заходів, спрямованих на боротьбу з фінансуванням терористичної діяльності (ст. 75 ДФЄС).

Європарламент виконує законодавчі і контрольні повноваження. Зокрема, держави-члени мають інформувати Європейський парламент і національні парламенти щодо результатів оцінки здійснення політики Союзу у сфері ПСБЮ (ст. 70 ДФЄС).

У кожній сфері співпраці, що входять до ПСБЮ, повноваження інститутів, органів, установ і агенцій Союзу набувають додаткової конкретизації.

Для реалізації положень ПСБЮ використовуються різні правові інструменти. Це можуть бути регламенти, директиви, рішення, міжнародні угоди. Такі інструменти застосовуються на підставі базових положень і цілей відповідних опор.

Безпекова складова ПСБЮ спрямована на створення умов для досягнення високого рівня безпеки шляхом ухвалення заходів щодо подолання злочинності, расизму, ксенофобії, заходів з координації і співпраці поліцейських судових, інших компетентних органів, а також шляхом взаємного визнання судових рішень у кримінальних і цивільних справах.

У межах Ради з метою забезпечення розвитку оперативної співпраці з питань внутрішньої безпеки створено постійний комітет. Він координує співпрацю компетентних органів держав-членів.

Співпраця на рівні Союзу не заважає державам-членам вживати власних заходів з підтримки громадського порядку і охорони внутрішньої безпеки.

Крім того, держави-члени можуть запроваджувати під власну відповідальність інші форми співпраці між компетентними службами своїх відомств з метою забезпечення національної безпеки.

Головними складовими простору свободи є усунення контролю щодо осіб на внутрішніх кордонах і спільна політика з питань контролю за зовнішнім кордоном ЄС, надання притулку, імміграції.

При перетині зовнішніх кордонів контроль здійснюється лише щодо громадян третіх країн. З метою забезпечення контролю і нагляду за перетином зовнішніх кордонів ЄС створюється інтегрована система управління зовнішніми кордонами (ІСУЗК). її запровадження було передбачено Висновками Європейської Ради, яка проходила 14-15 грудня 2001 р. у м. Лекені (Бельгія). Складовою ІСУЗК є Інформаційна візова система (ВІС), яка складається з центральної (Ц-ВІС) і національних систем (Н-ВІС).

Союз також здійснює спільну політику щодо віз та інших документів, які необхідно мати при собі особам, які не є громадянами держав-членів, при в'їзді до ЄС, а також щодо умов, на яких такі особи можуть пересуватися в Союзі під час свого короткострокового перебування у ньому.

Після перетину зовнішніх кордонів Союзу на законних підставах пресування в межах ЄС громадян третіх країн здійснюється за відсутності стосовно них контролю незалежно від їх громадянства.

Спільна політика щодо громадян третіх країн здійснюється також стосовно надання притулку, забезпечення додаткового захисту і тимчасового захисту всім тим, хто його потребує. При цьому держави-члени мають дотримуватися принципу невисилання. Така політика не має суперечити Женевській конвенції 1951 р. і Протоколу 1967 р. про статус біженців та іншим міжнародно-правовим документам. Союз співпрацює з третіми країнами у цій сфері.

Спільна імміграційна політика ЄС спрямована на управління міграцією, запобігання незаконній міграції і торгівлі людьми. Основними правовими інструментами її здійснення є постанови інститутів ЄС у цій сфері. їх можуть доповнювати міжнародні угоди з третіми країнами щодо реадмісії осіб у країни походження і країни відправлення громадян третіх країн, які не відповідають умовам в'їзду, перебування і проживання на території держав-членів ЄС. Кошти на здійснення цієї політики надають ЄС та держави-члени.

З метою координації політики у цій сфері у 2004 р. було створено Європейську агенцію з управління оперативною співпрацею на зовнішніх кордонах держав-членів Європейського Союзу (Фронтекс).

Правову основу функціонування Агенції визначають Регламент Ради № 2007/2004 ЄС. Певні зміни до нього внесені Регламентом Європарламенту і Ради № 863/2007 ЄС. У керівній структурі Агенції - Виконавчий директор і очолюване ним Правління, до складу якого входять представники держав Шенгенської групи. Штаб-квартира Агенції розташована у Варшаві.

Основні завдання Агенції такі: координація оперативних дій держав-членів з охорони зовнішніх кордонів; розвиток інтегрованої моделі оцінки ризиків; надання допомоги державам-членам у підготовці персоналу національних прикордонних служб; надання допомоги державам-членам з організації спільних операцій стосовно депортації нелегальних іммігрантів тощо.

У 2009 р. було створено стратегічний резерв (ИАВІТ) у складі 300-500 прикордонників і експертів держав-учасниць, які під егідою Фронтекс можуть бути задіяні з метою надання допомоги цим державам, коли виникає складна ситуація, пов'язана зі значним напливом нелегальних іммігрантів. Стратегічний резерв є основою для створення інтегрованих загонів для охорони зовнішнього кордону Євросоюзу - Європейської прикордонної служби.

Крім того, Фронтекс створив Центральний реєстр наявних технічних засобів для прикордонного контролю і спостереження. До таких засобів належать судна, літаки, вертольоти, обладнання для прикордонного контролю, мобільні радарні установки, транспортні засоби, термокамери, мобільні детектори тощо. Усі вони належать державам-учасницям, які тримають їх напоготові для надання на визначений період часу тій з них, що звернеться з відповідним проханням.

Співпраця судів у цивільних справах базується на взаємному визнанні судових і позасудових рішень. Підставою для такої співпраці є транскордонні наслідки таких рішень. Не виключається також гармонізація законодавчих і нормативних актів держав-членів. Співпраця судів у цивільних справах передбачає визнання і виконання між державами-членами судових і позасудових рішень; транскордонне оповіщення щодо судових і позасудових актів; сумісність правил, які діють у державах-членах у сфері конфлікту законів і юрисдикцій; співпрацю у сфері отримання доказів; ефективний доступ до правосуддя; усунення перешкод для нормального застосування процедур у цивільних справах шляхом сприяння, за необхідності, сумісності цивільно-процесуальних норм, які діють у державах-членах, тощо.

Співпраця судів у кримінальних справах базується на взаємному визнанні вироків і судових рішень. Вона включає зближення законодавчих і нормативних актів держав-членів. Заходи, ухвалені в цій сфері, спрямовані на встановлення правил і процедур з метою забезпечення визнання в Союзі будь-яких форм вироків і судових рішень; запобігання і вирішення конфліктів юрисдикцій між державами-членами; співпрацю між судовими і еквівалентними органами держав-членів у межах кримінального переслідування і виконання рішень.

З метою гармонізації законодавства держав-членів інститути Союзу ухвалюють мінімальні правила, які стосуються взаємної допустимості доказів, прав осіб у кримінальному процесі, прав жертв злочинності тощо. Держави-члени можуть встановлювати більш високий рівень захисту.

Мінімальні правила ухвалюються також з метою визначення кримінальних правопорушень і запровадження санкцій у сферах особливо тяжкої злочинності з транскордонними масштабами, які випливають з характеру чи наслідків правопорушень або необхідності спільної боротьби з ними. До таких сфер злочинності належать тероризм, торгівля людьми, сексуальна експлуатація жінок і дітей, незаконна торгівля наркотичними засобами, незаконна торгівля зброєю, відмивання грошей, корупція, підробка засобів платежу, злочини у сфері комп'ютерної інформації, організована злочинність.

Формами актів, які закріплюють мінімальні стандарти, є директиви.

Координація співпраці національних органів, які відповідають за здійснення розслідувань і кримінальне переслідування щодо фактів тяжкої злочинності транскордонного характеру чи необхідності здійснення кримінального переслідування спільними зусиллями, виходячи з операцій, здійснюваних органами держав-членів і Європолом, покладена на Євроюст.

Євроюст було створено згідно з рішенням 2002/187 від 28 лютого 2002 р. з метою посилення боротьби з тяжкою злочинністю. До його складу входять прокурори, магістрати та інші посадові особи у подібному статусі з кожної держави-члена. Завдання Євроюсту полягають у порушенні кримінальних розслідувань, зверненні з пропозиціями щодо порушення кримінальних переслідувань з боку національних органів стосовно фактів злочинних діянь, координації розслідувань і переслідувань, посилення судової співпраці включно з співпрацею з Європейською судовою мережею.

Співпраця поліцій охоплює поліцейські, митні та інші спеціалізовані каральні служби держав-членів з метою попередження і виявів кримінальних правопорушень і здійснюваних щодо них розслідувань.

У межах цієї співпраці інститути ЄС можуть вживати такі заходи, як збирання і обмін інформацією; підготовка і обмін кадрами, спільні слідчі заходи щодо виявлення тяжких форм організованої злочинності тощо. Державам-членам дозволяється запроваджувати посилену співпрацю у цій сфері.

Координацію співпраці поліцейських органів здійснює Європейське поліцейське відомство (Європол). Цей орган був створений на основі Конвенції на базі ст. З ДЄС у 1998 р. Європол має статус юридичної особи. Він може укладати міжнародні угоди (ст. 26 Конвенції). Співробітники Європолу не є службовцями держав-членів і діють незалежно від них. Європол також має свій власний бюджет, який формується за рахунок внесків держав-членів (ст. 35 Конвенції).

У державах-членах діють національні відділи зв'язку з Європолом, до яких входять державні службовці цих держав. Вони виконують функції зв'язкових між Європолом і компетентними службами держав-членів. Крім того, при штаб-квартирі Європолу у Гаазі працюють на постійній основі спеціальні службові особи від держав-членів, які звуться офіцерами зв'язку. Вони представляють національні відділи зв'язку і відповідають за обмін інформацією між Європолом і відділами зв'язку у своїх державах. Комп'ютерну обробку зібраної і отриманої від національних відділів зв'язку інформації здійснює автоматизована система для збору, обробки і передачі інформації, яка знаходиться у штаб-квартирі Європолу. Офіцери зв'язку мають доступ до цієї системи.

Призначення Європолу полягає у посиленні ефективності діяльності поліцейських органів і інших каральних служб держав-членів у запобіганні і протидії тяжкій злочинності транскордонного характеру, тероризму і форм злочинності, яка посягає на здійснення політики Союзу. До категорій тяжких форм злочинності, протидія яким вимагає спільних зусиль, належить діяльність організованих груп чи злочинних організацій, яка посягає на інтереси кількох держав-членів чи Союзу і боротьба з якою вимагає спільних зусиль держав-членів.

До переліку злочинних діянь, протидія яким входить до сфери компетенції Європолу, належать незаконна торгівля наркотичними засобами, торгівля ядерними і радіоактивними матеріалами, незаконна імміграція, торгівля людьми, тероризм, торгівля викраденими транспортними засобами, відмивання грошей, підробка засобів платежу тощо. Крім того, до злочинних діянь також належать такі, які пов'язані з основними і здійснюються з метою підготовки, полегшення чи приховання згаданих злочинів.

Завдання Європолу включають збір, обробку і обмін інформацією, отриманою від органів держав-членів і третіх країн; координацію, організацію і проведення розслідувань і оперативних заходів, які здійснюються разом з компетентними органами держав-членів, і, за необхідності, з Євроюстом. З цією метою можуть створюватися слідчі бригади. Вони можуть діяти на території держави-члена тільки на основі домовленостей і у взаємозв'язку з її органами. Примусові дії можуть здійснюватися тільки компетентними національними органами.

При створенні ПСБЮ його зовнішній аспект не став самостійним напрямом діяльності Союзу і не мав власних зовнішньополітичних цілей. На практиці він був тісно пов'язаний як з реалізацією завдань, які стосуються внутрішнього аспекту функціонування самого простору, так і зі здійсненням окремих напрямів зовнішньої політики ЄС. Проте у цьому співвідношенні переважає друга складова. Зокрема, ПБСЮ є складовою політики розширення, процесу стабілізації і асоціації балканських країн, європейської політики сусідства, політики управління кризами тощо. Він також тісно пов'язаний із СЗППБ, Європейською політикою у сфері безпеки і оборони (ЄПБО), стратегією європейської безпеки, співпрацею з підтримки розвитку, виконанням завдань у зовнішньоекономічній і торговельній сферах. Такий зв'язок проявляється у тому, що всі ці напрями політики ЄС забезпечують політичний і інституційний контекст для розвитку зовнішніх спрямувань функціонування ПСБЮ і тим самим - досягнення загальних завдань простору. Це стосується насамперед таких цілей ПСБЮ, як усунення контролю на внутрішніх кордонах, спільної політики надання притулку, імміграції, зовнішніх кордонів, високого рівня безпеки, справедливого ставлення до громадян третіх країн, доступу до правосуддя і поваги до основних прав.

У межах Амстердамського договору про Євросоюз компетенція ЄС у зовнішній сфері ПСБЮ була чітко встановленою і дорозумілою. Чітко визначена зовнішня компетенція стосувалася укладання міжнародних угод (ст. 38 ДЄС). На її основі укладалися угоди про екстрадицію і взаємодопомогу у кримінальних справах. Крім того, включення окремих аспектів ПСБЮ до міжнародних угод Союзу базується на компетенції, закріпленої у відповідних положеннях актів права ЄС. Йдеться про надання загальної системи преференцій країнам, що розвиваються, у разі дотримання ними положень конвенцій щодо боротьби проти корупції і наркоторгівлі, положення щодо протидії тероризму в Угоді про партнерство між країнами Африки, Карибського басейну і Тихого океану, з одного боку, і ЄС та його державами-членами - з іншого, положення стосовно юстиції і внутрішніх справ у угодах про стабілізацію і асоціацію з Балканськими країнами. Окремі угоди укладають створені в межах ЄС агенції. Зокрема, у 2007 р. Фронтекс уклав робочі угоди з прикордонними службами України та деяких інших країн. Вони передбачають обмін інформацією, створення освітніх програм, спільні операції тощо.

Дорозуміла компетенція визнана Судом ЄС, який у кваліфікованій думці 1/2003 постановив, що у разі закріплення в праві ЄС внутрішніх повноважень з метою виконання спеціальних завдань Союз має компетенцію брати на себе міжнародні зобов'язання з метою виконання таких завдань навіть у разі відсутності відповідних чітко визначених положень. Прикладами реалізації такої зовнішньої компетенції у сфері ПСБЮ, яка базується на внутрішньому законодавстві ЄС, є Угода щодо полегшення візового режиму та реадмісію з Україною 2007 p., певні аспекти надання притулку.

Ще однією правовою основою для визначення дорозумілої зовнішньої компетенції у сфері ПСБЮ є принцип корисності (effet utile). Він застосовується для встановлення дорозумілих повноважень, необхідних для досягнення визначених завдань. Зокрема, завдання щодо формування ПСБЮ (ст. 61 Договору про заснування європейського співтовариства) разом із повноваженнями про ухвалення заходів у сфері імміграційної політики (ст. 63.3 Договору про заснування європейського співтовариства) можуть бути використані як правова основа для укладання окремих угод про реадмісію.

Договірна практика ЄС свідчить про те, що результатом реалізації визначених і дорозумілих повноважень стало укладання угод про реадмісію, включення до угод про асоціацію розділів або положень щодо ПСБЮ, приєднання до багатосторонніх конвенцій, участь у міжнародних організаціях, які розробляють проекти міжнародних конвенцій укладання угод про реадмісію тощо.

Органи асоціації чи співробітництва можуть ухвалювати акти, які стосуються співпраці у сфері ПСБЮ, зокрема, плани дій.

Євросоюз також співпрацює з міжнародними організаціями з мстою підготовки рекомендацій стосовно відмивання грошей і фінансування тероризму.

Лісабонський ДФЄС встановлює чіткі цілі для формування ПСБЮ, які включають усунення контролю на внутрішніх кордонах, спільну політику стосовно надання притулку, імміграції і зовнішніх кордонів, встановлення високого рівня безпеки, солідарності держав-членів, справедливе ставлення до громадян третіх країн, доступ до судочинства і повагу до основних прав (ст. 67 ДФЄС).

Лісабонські договори не мають на меті створення автономної зовнішньої політики для ПСБЮ. Це може означати, що діяльність Союзу у цій сфері буде спрямована на формування такого простору для самого ЄС, а не на поширення ПСБЮ на треті країни.

Лісабонський ДФСЄ чітко визначив зовнішню компетенцію Союзу у сфері укладання угод про реадмісію (ст. 79.3), запровадження спільної європейської системи надання притулку, партнерства і співпраці з третіми країнами стосовно управління напливом людей, які вимагають надання притулку чи додаткового або тимчасового захисту (ст. 78). В інших випадках зовнішня діяльність у сфері ПСБЮ базується на дорозумілій компетенції згідно зі ст. 216.1.

Таким чином, започаткована Маастрихтським договором про Євросоюз співпраця держав-членів у сфері юстиції і внутрішніх справ була поширена на формування ПСБЮ, який має виконати цілу низку пріоритетних завдань діяльності об'єднання, спрямованих на створення безпечних умов для проживання громадян ЄС, упорядкування поточної імміграції, гармонізацію цивільного і кримінального законодавства, співпрацю у цій сфері з третіми країнами і міжнародними організаціями включно з Україною.

ПСБЮ поступово стає ще одним інструментом впливу права ЄС на правопорядки третіх країн, які межують з об'єднанням. Україна має спільний кордон з ЄС, і тому її залучення до ПСБЮ відкриває додаткові можливості інтеграції країни до Євросоюзу.