Цивільне право України. Особлива частина - Дзера О.В. - 7. Договір найму соціального житла

Користування житлом не власниками загалом забезпечується нормами, що визначають договір найму, сутність його не змінюється залежно від того, чи цей договір соціального або комерційного найму, головна мета якого - надання житла у користування.

За договором соціального найму, житло надається із державного житлового фонду або житлового фонду місцевих рад, а також із приватного житлового фонду на договірних засадах окремим категоріям громадян, відповідно до рівня доходів громадян, який має визначатися ЖК та статтями 10, 20 Закону. На жаль, Закон зберіг застарілі форми визначення категорій громадян, які потребують поліпшення житлових умов. В основу їх не було покладено рівень доходів громадян. Старий критерій визначення категорій громадян, які потребують поліпшення житлових умов у порядку черговості, не може бути застосовано на таких підставах: 1) він є наслідком адміністративної системи, яка передбачала розподіл житла в порядку загальної, першої черги для всіх категорій громадян, а не соціально незахищених; 2) такий підхід ураховує потребу певних громадян у поліпшенні житлових умов як винагороду, а не має на меті забезпечення житлом соціально незахищених осіб, які його мають або мають недостатньою мірою, і не в змозі забезпечити себе житлом власними силами в приватноправовому порядку;

3) необхідно виробляти нові чіткі критерії розмежування громадян з урахуванням того, що прожитковій мінімум має містити кошти на забезпечення житлом.

Запропонований спосіб вирішення питання не відповідає поняттю соціальної незахищеності, визначеному Конституцією України. Так, згідно з ч. 1 ст. 46 Конституції, громадяни мають право на соціальний захист, зокрема в разі втрати працездатності, годувальника, в старості. Соціально незахищеними є діти-сиріти, багатодітні сім'ї. Соціальне право на житло не має поширюватися на осіб, які проживають на умовах найму, за іншим договором проживають у будинках державного, приватного житлових фондів.

Соціально незахищеними громадянами мають визнаватися особи всіх категорій, з урахуванням доходу, що припадає на кожного члена сім'ї, та вартості майна, яке перебуває у власності членів сім'ї. За договором соціального найму, житло не надається іноземцям та особам без громадянства.

Досліджуючи проблему ведення обліку громадян, що потребують поліпшення житлових умов, T. Р. Федосєєва пропонує пристосувати ведення квартирного обліку до сучасних умов шляхом формування списків громадян за групами: 1) громадяни, котрі визначені як соціально незахищені та потребують поліпшення умов проживання; 2) громадяни, для яких згідно із законодавством і цільовими програмами передбачено пільгове забезпечення житлом і які не можуть самостійно вирішити свою житлову проблему.

Жилі приміщення надаються громадянам, що потребують поліпшення житлових умов, перебувають на обліку в порядку черговості, з урахуванням часу взяття таких громадян на облік. Поза чергою житло повинно надаватися тільки: 1) громадянам, житло яких визнано непридатним для проживання; 2) дітям-сиротам, дітям, батьків яких позбавлено батьківських прав, по закінченні навчальних закладів після виписки з лікувальних установ; 3) громадянам, що мають важкі форми деяких хронічних захворювань.

Громадяни, які потребують поліпшення житлових умов, мають право на одержання у користування жилого приміщення в будинках державного або громадського житлового фонду, визначеному чинним законодавством України. При цьому передбачається надання житла у безстрокове користування. Право на отримання житла за договором соціального найму мають лише громадяни, які потребують поліпшення житлових умов. Підставами визнання громадян такими передбачено ЖК.

Правила обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, порядок надання їм житла регулюються постановою Ради міністрів УРСР і Української республіканської ради професійних спілок "Про затвердження Правил обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов і надання їм жилих приміщень в Українській PCP" від 11 грудня 1984 р. Ці Правила передбачають надання громадянам у безстрокове користування жилих приміщень у будинках державного і громадського житлового фонду, призначених для постійного проживання.

В окремих випадках для певних категорій громадян житловим законодавством установлено спеціальні підстави визнання їх такими, що потребують поліпшення житлових умов. Це військовослужбовці й чорнобильці. В Україні передбачається зберігати надалі практику безоплатного надання житла в державному, комунальному житлових фондах певним категоріям громадян, хоча державна програма забезпечення безоплатним чи частково оплатним житлом через недостатнє державне та місцеве фінансування значно скоротилася, черги на отримання такого житла дуже збільшилися. Разом із тим надання безоплатного соціального житла залишається об'єктивно необхідним.

Квартирний облік здійснюється, як правило, за місцем проживання громадян у виконавчому органі місцевого самоврядування.

Умови і підстави взяття громадян, що потребують жилих приміщень на облік, визначаються за договорами соціального найму і мають бути однаковими. Це такі категорії громадян (ст. 34 ЖК):

1) забезпечені жилою площею нижче рівня, що визначається виконавчими комітетами місцевих рад;

2) які проживають у приміщенні, що не відповідає встановленим санітарним і технічним вимогам;

3) які мають важкі форми деяких хронічних захворювань, у зв'язку з чим не можуть проживати в комунальній квартирі або в одній кімнаті з членами своєї сім'ї;

4) у яких середньорічний дохід на одну особу менший від величини опосередкованої вартості житла за договором піднайму жилого приміщення в будинках державного або комунального житлових фондів чи за договором найму жилого приміщення в будинках приватно-житлового фонду;

5) які не є наймачами жилих приміщень за договором соціального найму або власниками приміщень;

6) які проживають в одній кімнаті по дві та більше сім'ї, незалежно від родинних зв'язків, або особи різної статі старші 9 років, крім подружжя (в тому числі якщо жиле приміщення складається більш як з однієї кімнати).

Таким чином, зміст правовідносин, що виникають у зв'язку з наданням громадянам жилих приміщень за договором соціального найму, дає змогу зробити висновок, що право на жиле приміщення за договором соціального найму виникає зі складного юридичного складу, елементами якого є: попереднє визнання громадянина таким, що потребує поліпшення житлових умов, і поставлення на облік в чергу на отримання житла соціального призначення; рішення місцевої ради про надання громадянину конкретного жилого приміщення; видача ордеру на юридично і фактично більше жиле приміщення; укладення договору соціального найму жилого приміщення. Право громадян на житло може бути реалізоване шляхом укладення договору комерційного найму житла в будинках приватного, державного і комунального житлових фондів.

Конституційне право громадян України на житло включає такий важливий компонент, як вільний вибір громадянином місця перебування і проживання. Протягом тривалого часу право громадян на свободу вибору місця проживання в багатьох випадках обмежувалося встановленим у законодавстві інститутом прописки, нині тільки рівнем доходів громадян.

Донедавна законодавство і відповідно судова практика пов'язували право на проживання в конкретному жилому приміщенні з пропискою. Але з прийняттям Конституції, Закону, інших актів законодавства норми ЖК почали суперечити їм. Застосування положення про право наймача на вселення, утримання житла, норми житлової площі могла призвести до порушення конституційних прав громадян на житло і навіть до позбавлення їх права на житло. Нині реалізація житлових прав не пов'язана з реєстрацією місця проживання. Хоча нове законодавство надає свободу вибору місця проживання, у правозастосовній практиці місцеві органи мають установлювати строк, протягом якого особа повинна проживати на території місцевої громади і який дає право на отримання соціального житла у певному регіоні. Згідно зі ст. 28 ЦК Польської народної республіки особа може мати тільки одне місце проживання1.

Житлові правовідносини випливають з договору між наймачем і наймодавцем з приводу користування громадянином жилим приміщенням соціального призначення. За договором найму, одна сторона зобов'язується надати іншій стороні за плату жиле приміщення для проживання. Через двосторонність договору соціального найму наймодавець на підставі рішення органу місцевого самоврядування надає у постійне користування наймачеві жилі приміщення, а наймач зобов'язується використовувати їх за прямим призначенням, забезпечувати належну схоронність і вносити квартирну плату і плату за комунальні послуги. Договір соціального найму жилого приміщення укладається на підставі Типового договору найму соціального житла, який затверджується Кабінетом Міністрів України.

Договір соціального найму - це договір, на підставі якого наймодавець зобов'язується надати за відповідну плату жиле приміщення у безстрокове користування в будинках державного і громадського житлових фондів, у строкове з житлового фонду соціального призначення для проживання в ньому. Цей договір є двостороннім, оскільки визначає права й обов'язки двох сторін - наймача і наймодавця. Договір соціального найму має свої відмінності від цивільного договору комерційного найму. Предметом договору найму може бути тільки жиле приміщення, що відповідає вимогам ЖК.

Договір соціального найму житла можна визначити як правочин, за яким наймодавець надає в користування наймачу і членам його сім'ї придатне для постійного проживання житлове приміщення в житловому фонді соціального призначення, як правило, у вигляді окремої квартири, у межах норми житлової площі або зберігає за наймачем право проживання за договором найму у жилому приміщенні незалежно від його площі. Наймач зобов'язується використовувати це жиле приміщення за призначенням, своєчасно вносити плату за користування ним і за комунальні послуги.

Договір соціального найму житла можна визначити як угоду, за якою власник або уповноважений ним орган надає в установленому порядку громадянину, котрий потребує соціального захисту та поліпшення житлових умов, житло, придатне для постійного проживання, в межах установленої норми площі житла на визначений законодавством строк.

Досвід європейських країн повною мірою не можна реалізовувати в Україні. Так, у німецькому житловому законодавстві не має понять "отримання, надання квартири". Одержувач соціальної допомоги самостійно шукає собі квартиру на ринку орендованого житла або з допомогою посередників. Власники квартир чи будинків не можуть отримувати соціальну допомогу або якщо площа орендованого житла перевищує встановлений соціальний мінімум.

Т. Р. Федосєєва зазначає, що "основні проблеми в США не недостатність житла, а недоступність його для більшості малозабезпечених громадян. Крім того, в основному кошти виділяються на спорудження притулків, нічліжок, а не на придатне для постійного проживання житло".

У ЦК України дається визначення поняття договору комерційного найму житла. Важко погодитися з Є. О. Мічуріним, С. О. Сліпченко, які доводять, що всі договори, укладені у житловому фонді місцевих рад і відомчого житлового фонду, є договорами соціального найму житла. При цьому вони зазначають, "що мета договору соціального найму житла - задоволення потреб громадян у житлі"2. З чого випливає, що всі громадяни України потребують соціального захисту, якщо вони не можуть задовольнити свої потреби шляхом придбання житла у власність. Водночас досвід багатьох країн Європи свідчить, що перевага надається договору найму житла, а не придбання його у власність. Договір соціального найму, відповідно до ЖК, породжував не тільки зобов'язальні цивільно-правові відносини, а й надавав особливі житлові права, які полягали в тому, що наймач мав змогу безстроково користуватися гідним жилим приміщенням і володів широкими правами, у тому числі щодо обміну, поділу, вселення нових мешканців тощо. Договір найму соціального житла є строковим (ст. 20 Закону) і вимоги щодо такого житла загалом є нижчими із забороною піднайму, бронювання, приватизації, продажу, дарування, викупу, застави, переведення в інший житловий фонд.

Особливості договорів соціального найму (оренди) у такому:

1) житло з житлового фонду соціального призначення має надаватися у користування у житлових будинках всіх форм власності за договором соціального найму. Договір соціального найму у державному житловому фонді укладається на підставі рішення відповідних державних органів;

2) правовий режим договору найму житла з державного (комунального) житлового фонду регламентується ЖК, Законом;

3) наймачами за договором соціального найму можуть бути тільки громадяни України. Це вимагає визначення, які саме громадяни потребують поліпшення житлових умов;

4) у державному чи комунальному житлових фондах договір найму по суті є безстроковим. Оскільки наймачі та члени їхніх сімей можуть бути позбавлені права користування жилим приміщенням і виселені без надання іншого жилого приміщення з державного житлового фонду тільки на підставі закону та за рішенням суду, то вони є захищенішими;

5) найм житла з житлового фонду соціального призначення полягає у тому, що жиле приміщення надається з обмеженням усього комплексу житлових прав: на бронювання жилого приміщення; на обмін жилого приміщення, збереження впродовж тимчасової відсутності; переобладнання, переоблаштування тощо.

Договором найму соціального житла визнається угода" за якою власник житла (наймодавець) передає або зобов'язується передати іншій стороні (наймачеві) житло для проживання на певний строк (ст. 20 Закону).

Цей договір слід відрізняти від договору найму житла, оскільки метою його є задоволення потреб громадян у житлі (некомерційний), він є оплатним, не має на меті отримання прибутку (доходу), укладається на невизначений строк, тобто житло надається у безстрокове користування і діє до смерті або зміни наймача.

Оплатність не є основною ознакою розмежування цих договорів. Форма власності - також, оскільки договір найму соціального житла може укладатися і у приватному житловому фонді. Тож їх можна розмежовувати тільки за метою правового регулювання.

Договір соціального найму укладається на підставі рішення органу місцевого самоврядування. Предметом договору найму можуть бути придатні для постійного проживання квартира, будинок, їх частини, інше ізольоване помешкання, що належать наймодавцю на праві власності. При цьому до жилих приміщень соціального користування належать жилі приміщення типових споживчих якостей державного житлового фонду, що надаються громадянам на умовах договору найму. Це будинки до 5 поверхів, споруджені переважно зі звичайних будівельних матеріалів. Стаття 21 Закону уточнює предмет договору найму соціального житла відповідно до його мети: 1) приміщення у спеціалізованому будинку для бідних та безпритульних; 2) квартира, садибний (одноквартирний) жилий будинок, приміщення у спеціалізованому будинку для ветеранів війни та праці, для громадян похилого віку та інвалідів.

Проект ЦК визначав, що об'єкт договору - жиле приміщення державного чи комунального житлового фонду соціального використання за розміром має відповідати вимогам, встановленим житловим законодавством, та перелічені об'єкти договору найму житла (статті 867, 869 проекту ЦК1), відтак така вимога у чинному ЦК України зникла.

Припинення договору соціального найму, відповідно до статті 20, 27 Закону України "Про житловий фонд соціального призначення", є тільки його розірвання, що визначається моментом: 1) надання найму житла; 2) придбання ним іншого житла; 3) підвищення доходів наймача до рівня який дозволяє укласти договір комерційного найму; 4) надання недостовірних даних про рівень доходів за попередній рік; 5) систематичне порушення правил користування жилим приміщенням; 6) порушення умов договору найму соціального житла; 7) переселення наймача до іншого соціального житла.

Поділ договорів найму на комерційний та соціальний, що зустрічається в юридичній літературі, не відображає всього спектру питань, пов'язаних із користуванням житлом. Вони різняться за одним критерієм - отриманням прибутку. Але договір соціального найму передбачає як платне, так і безоплатне отримання житла в користування. До того ж плата за комунальні послуги стягується в повному обсязі, якщо ці категорії громадян не підпадають під статус "пільговиків".

Договір найму соціального житла діє до моменту виникнення обставин, за яких наймач соціального житла втрачає право на користування таким житлом. У договорі найму соціального житла обов'язково зазначається вичерпний перелік підстав для припинення його дії.