Історія держави і права України - Терлюк І.Я. - Органи верховної державної влади

Функції органів верховної, в тому числі законодавчої (представницької), влади в Україні за доби Директорії УНР виконували власне Директорія, Конгрес Трудового народу та Державна Народна Рада (далі - ДНР). Правовою основою їх діяльності були: Декларація Директорії (26 грудня 1918 p.), Інструкція для виборів на Конгрес трудового народу (5 січня 1919 p.), "Універсал Трудового конгресу до українського народу" (28 січня 1919 p.), закони "Про форму влади па Україні" (28 січня 1919 p.), "Про тимчасове верховне управління та порядок законодавства в УНР" і "Про державну Народну Раду УНР" (обидва оприлюднено 12 листопада 1920 p.).

Директорія сформувалася як колегіальний орган надзвичайної влади в умовах підготовки до антигетьманського повстання. Ще в ході повстання Директорією були здійснені перші кроки в будівництві нових державних структур та створенні адміністративно-управлінського апарату. Серед створених у другій половині листопада-грудні 1918 р. при Директорії адміністративно-управлінських структур, що мали характер надзвичайних органів центральної влади, були: Рада завідувачів державними справами, яка технічно від імені Директорії здійснювала керівництво цивільним життям країни; Український військовий революційний комітет, який одразу після зречення влади гетьманським урядом перебрав владу у Києві і встановив контроль над діяльністю державного апарату; Рада комісарів (проіснувала 10 днів - до 24 грудня 1918 p.), що була створена при Революційному комітеті з метою здійснення поточної урядової роботи. Дослідники (О. Реєнт) відзначають, що Рада комісарів за короткий час зуміла взяти під свій контроль технічний апарат міністерств і забезпечити роботу уряду на найголовніших ділянках.

Як орган надзвичайної влади, Директорія у певний час (із 13 листопада 1918 р. до 22 січня 1919 р.) діяла одноосібно і, відповідно, зосереджувала у своїх руках усю повноту законодавчої та виконавчої влад, хоча її державно-правовий статус залишався невизначеним. Першим документом, який уконституйовував місце Директорії у владній структурі, стала її перша Декларація (26 грудня 1918 р.). У цьому документі Директорія проголошувала себе тимчасовою верховною владою УНР революційного часу й формулювала так званий трудовий принцип, визнавши сувереном влади в УНР трудящий народ в особі робітництва та селянства (трудову інтелігенцію закликала стати на бік працюючих класів), а усіх представників нетрудових класів позбавивши політичних прав. Декларація передбачала передачу влади від Директорії до трудящого народу на Конгресі Трудового народу України (мав стати законодавчим органом УНР). В одній із пізніших листівок Директорія вже називала себе Тимчасовим народним урядом Української Народної Республіки, якому доручено управління всіма справами. Натомість, з огляду на воєнну ситуацію, на Конгресі Трудового народу України підтверджувався статус Директорії як "верховної влади". У прийнятому законі "Про форму влади на Україні" (28 січня 1919 р.), що юридично закріпив основи державного устрою республіки, йшлося про те, що уся повнота влади до скликання наступної сесії Конгресу залишалася в руках Директорії, яка нарівні з іншими повноваженнями мала також право видавати закони з наступним затвердженням їх черговою сесією Конгресу.

Попри визнання Директорії вищою владою в державі, у науковій літературі (О. Реєнт) підкреслюється, що впродовж усього існування Директорії залишалися нерегламентованими межі її компетенції та взаємини з Радою Народних Міністрів. Однією зі спроб регламентувати функції Директорії була нарада її представників у Рівному (квітень 1919 р.). Згідно з цією міжпартійною домовленістю, Директорія мала затверджувати державні закони тільки після їх ухвалення РНМ, призначала голову уряду за згодою керівництва партій, що входили до її складу, та репрезентувала УНР на міждержавному рівні. Директорія отримувала чітко встановлений бюджет і мала видавати свої розпорядження через відповідні міністерства. Всі члени Директорії визнавалися рівними у правах, а повноправний кворум складався з трьох осіб.

Після Конгресу Трудового народу України змінився склад Директорії: внаслідок суперечностей між правлячими партіями та під тиском французької окупаційної адміністрації, котра вимагала усунення з вищого державного органу лідерів соціалістичних партій, зі складу Директорії вийшов прихильник орієнтації на співробітництво з Радянською Росією В. Винниченко (11 лютого 1919 р.); натомість увійшов Є. Петрушевич, представник ЗУНР (12 березні 1919 р.), який, однак, не брав практичної участі в її роботі. Наприкінці 1919 р. Директорія перестає бути колегіальним органом верховної влади, її компетенція цілком переходить до С. Петлюри. Згідно з спільною постановою Директорії та РНМ (15 листопада 1919 р.), "верховне керування всіма державними справами Республіки покладається на голову Директорії пана Головного отамана С. Петлюру, який іменем Директорії затверджує всі закони і постанови, ухвалені Радою Народних Міністрів".

В умовах фактично одноосібного правління С. Петлюри було зроблено ще одну спробу вирішення проблеми розмежування повноважень Директорії та уряду. Підготовлений проект закону "Тимчасовий закон про державний устрій і порядок законодавства УНР" (14 лютого 1920 р.) передбачав скликати до 1 травня передпарламент республіки - Державної Народної Ради, а до того часу Директорія мала реалізовувати свої повноваження через Раду Народних Міністрів. Однак тоді у планах С, Петлюри не було намірів ділитися владою.

Повноваження Директорії (в особі її Голови) були підтверджені у прийнятих через рік (12 листопада 1920 р.) декількох важливих законах: "Про тимчасове верховне управління та порядок законодавства в УНР" і "Про Державну Народну Раду УНР". Згідно з цими нормативними актами, Директорія УНР в особі її Голови уповноважувалася затверджувати: закони, ухвалені Державною Народною Радою, призначення та звільнення, ухвалені РНМ, а також ухвалені Державною Народною Радою, умови зв'язків з іншими державами. Директорія УНР в особі її Голови мала б видавати, на пропозицію РНМ, акти амністії та помилування, репрезентувати УНР перед іншими державами, призначати Голову та затверджувати членів РНМ. Однак на законодавчому рівні передбачалося, що в разі неможливості виконання Головою Директорії своїх обов'язків влада передавалася Голові Державної Народної Ради, а до її скликання - колегії, що мала складатися з Голови РНМ, головуючого у Найвищому суді УНР і представників політичних партій. У цілому закони від 12 листопада 1920 р. проголошували народний суверенітет, верховенство закону, принцип поділу влад та багатопартійність, однак їм не судилося бути реалізованими. Адже практично в той час, коли їх прийняли, УНР під тиском переважаючих більшовицьких військ вимушено припинила своє існування.

Конгрес Трудового народу України (офіційна назва) легітимізував владу Директорії, об'єктивно намагаючись вирішити проблему конституювання державної влади (оскільки Конституція УНР не відповідала зміненим умовам і не набрала чинності) й набути функції законодавчої влади. Конгрес Трудового народу України, що його скликала Директорія УНР у січні 1919 р. в Києві, був представницьким органом (своєрідним (перед) парламентом, що формувався із представників селян, робітників і трудової інтелігенції). Важливим нормативно-правовим актом, який регламентував формування Конгресу Трудового народу, була Інструкція для виборів на Конгрес Трудового народу (5 січня 1919 р.). Вона встановлювала представництво, закріплювала принципи і систему виборів. Зокрема, до складу Конгресу Трудового народу можна було обирати громадян віком від 21 року незалежно від їх статі, віросповідання та національної належності. Передбачалося, що мандати (всього 593) до майбутнього українського (перед) парламенту мали розподілятися між губерніями за куріями: 377 - від селян, 118-від робітників, 33 - від трудової інтелігенції, 65 місць надавалося представникам Наддністрянської України (ЗУНР). Реально Тимчасова комісія зі скликання Конгресу зареєструвала 287 представників від Наддніпрянщини і 48 - від Наддністрянщини. І хоча керівництво Директорії вважало, що форма виборів недосконала, і планувало замінити парламент постійним представництвом трудового народу - Установчими Зборами УНР, у цілому цю діяльність УНР відзначають (Т. Подковенко) як крок вперед до демократії.

Правовими підсумками роботи Конгресу Трудового народу України стало прийняття декількох нормативних актів. Насамперед Універсалу Директорії УНР (22 січня 1919 р.) - політико-правового акта об'єднання (злуки) УНР і ЗУНР в єдину соборну Україну, Після злуки уряди обох українських республік, враховуючи реальну геополітичну ситуацію, визнали за доцільне зберегти повноваження західноукраїнського уряду й адміністрації в рамках автономії Західної Області УНР (30 УНР). Отже, по суті, це була тільки декларація про наміри об'єднання, реальне ж об'єднання двох українських держав не відбулося через несприятливі обставини, що склалися на той час. Та, попри той сумний факт, демократичні традиції і державна символіка об'єднаної УНР успадковані сучасною Україною. День Соборності є нашим державним святом.

Як крок, що мав на меті удосконалення законодавчої діяльності, на Конгресі прийнято Закон "Про форму влади на Україні" (28 січня 1919 р.). Згідно з цим нормативним актом, у складі Конгресу з делегатів створювалося шість комісій: оборони республіки, земельна, бюджетна, закордонних справ, харчових справ і культурно-освітня. (Загалом до складу комісій увійшло 27 депутатів). Кожна з комісій, крім законодавчої діяльності (підготовки документів до наступної сесії), мала контролювати одне або декілька міністерств. Головні положення Закону "Про форму влади на Україні" (28 січня 1919 р.) доводилися до населення через виданий Конгресом Універсального конгресу до українського народу (28 січня 1919 р.). Протягом майже року цей важливий документ виконував роль тимчасової Конституції УНР, декларуючи обов'язковість закріплення демократичного ладу в Україні (в перспективі мав бути підготовлений окремий Закон "Про вибори Всенародного парламенту Незалежної Соборної Української Республіки").

Правові рішення другої (і останньої") сесії Конгресу Трудового народу України (резолюція "Про внутрішнє та міжнародне становище Української Народної Республіки") через політичну нестабільність не були реалізовані. Сесія Конгресу, яку сучасники (Ісаак Мазепа) через переважно селянський склад делегатів називали "повітовим селянським з'їздом", проходила в Кам'янці-Подільському (21-22 березня 1919 р.).

Державна Народна Рада була утворена як законодавчий орган впади УНР доби Директорії на підставі ухваленого рим Закону "Про державну Народну Раду УНР". Останній затвердила Директорія в особі С. Петлюри 12 листопада 1920 р. Зазначений законодавчий акт мав конституційний характер: визначав склад, порядок формування, скликання й компетенцію пропонованого законодавчого органу влади (за О. Мироненком,- передпарламенту) УНР та права депутатів ДНР.

Зокрема, у законі йшлося про те, що робота ДНР мала відбуватися сесійно. Чергові три сесії (тривалістю по два місяці кожна) Державної Народної Ради мали відбутися до жовтня 1921 р. Передбачались і надзвичайні сесії, за ініціативою голови Директорії, самої ДНР, РИМ або Президії ДНР. Перше засідання Ради планувалось відкрити голові Директорії чи голові РНМ, а потім надати трибуну найстаршому за віком члену ДНР. Згодом Рада сформувала би Президію у складі голови ДНР, його заступників і секретарів. Термін функціонування ДНР мав тривати до скликання парламенту УНР.

Закон досить чітко визначав компетенцію Ради: 1) обговорення законопроектів, внесених головою РНМ; 2) розробка законопроектів за власною ініціативою; 3) затвердження бюджету, обчислення державних прибутків і видатків; 4) розгляд справ про поточні та інші державні зобов'язання; 5) контроль діяльності уряду шляхом інтерпеляції, запитів, призначення парламентських анкетних та слідчих комісій; 6) заслуховування звітів державного контролю; 7) ратифікація І денонсація міжнародних договорів; 8) оголошення війни і укладення миру; 9) виключне право визначати валюту і дозволяти емісію державних кредитних білетів і державних облігацій; 10) прийняття петицій від громадян УНР, приватних і державних товариств, кооперативів, корпорацій та установ; 11) створення тимчасових І постійних комісій для вирішення спірних питань; 12) висловлення недовір'я РНМ або окремим міністрам, які у такому разі мали негайно йти у відставку. Голова і члени уряду мусили з'являтись у визначений для них час на засідання ДНР або її комісій чи брати участь у них за власною ініціативою. При цьому їм надавалось право виступів поза чергою. ДНР за наявності не менше половини її членів двома третинами голосів присутніх мала можливість за умисні або тяжкі недбалі порушення службових обов'язків чи законів притягти голову уряду або міністрів до кримінальної відповідальності через Вищий суд УНР. У такому разі призупинялося виконання такою особою повноважень, а при виправданні судом вони поновлювалися.

Щодо статусу депутата ДНР, то він вважався представником громадян УНР, його заборонялось відкликати або пов'язувати будь-якими інструкціями. Свої обов'язки депутат мав виконувати тільки особисто, за свою діяльність відповідав лише перед ДНР. Особа депутата проголошувалась недоторканною. Він не підлягав призову до армії чи флоту і не втрачав попередньої посади на державній чи муніципальній службі. Члену ДНР дозволялось висловлювати на засіданнях будь-які погляди і міркування, але за непристойну поведінку під час сесії ДНР головуючий міг накласти на винного дисциплінарне стягнення, згідно з Регламентом. З дозволу ДНР приватна особа, яка вважала, що депутат порушив її права у виступі на сесії, могла притягти його до суду. Члену Ради заборонялось купувати або орендувати державне майно та отримувати державні концесії. Платню і пільги для депутатів визначала сама ДНР. Мандат втрачався внаслідок смерті його власника, за рішенням ДНР, добровільного складання повноважень, втрати виборчого права.

Конституційний закон про ДНР виявився, по суті, останнім на українській землі практичним кроком С. Петлюри та його уряду створити дієздатний передпарламент, який би поклав початок формуванню органу законодавчої влади у класичному її розумінні.

Слід також додати, що в різний час за доби Директорії УНР в Україні створювалися владні органи, діяльність яких тривала декілька днів. Вони створювалися як опозиційні до Директорії (в ході воєнних невдач на фронтах) й претендували на роль центральних надзвичайних органів влади. Таким був, наприклад, Комітет охорони республіки, що утворився (22-28 березня 1919 р.) в Кам'янці-Подільському як протиставлення тодішнім проантантівським позиціям Директорії. Після чергової невдачі на фронтах у тому ж Кам'янці-Подільському було засновано Українську Національну Раду (січень 1920 р.), яка виступала за ліквідацію Директорії й реорганізацію уряду. Після завершення громадянської війни за кордоном з'явилася Рада Республіки, яка прагнула виконувати деякі парламентські функції. Однак, за твердженням дослідників (0. Мироненко), її діяльність була млявою, і якихось помітних слідів у вітчизняному державотворенні вона не залишила.