Історія держави і права України - Терлюк І.Я. - Розвиток тенденції централізації та уніфікації державної влади УСРР-У PCP у 1930-ті роки

В умовах утвердження тоталітарного режиму Україна продовжувала втрачати елементи своєї суверенності. Насамперед це виявлялося у посиленні тенденції до централізації та уніфікації центральних органів державної влади і управління.

До середини 1930-х років згідно з Конституцією УСРР 1929 p., центральними органами влади визнавалися Всеукраїнський з'їзд Рад робітничих, селянських та червоноармійських депутатів, Всеукраїнський Центральний виконавчий комітет (ВУЦВК), Президія ВУЦВК. Раднарком та наркомати УСРР. Конституційно визначалися правовий статус та компетенція зазначених органів, яку дослідники [0. Мироненко, і. Усенко, В. Чехович), посилаючись на нечітко виписану різницю у правовому статусі зазначених органів, рівно ж як і їх компетенцію, характеризують як певну ієрархічну структуру без жодних ознак поділу державної влади і відповідної системи "стримувань і противаг".

Так, Всеукраїнський з'їзд Рад оголошувався найвищим органом державної влади на території республіки, а видані ним нормативні акти вважалися юридичною базою для прийняття іншими державними органами своїх рішень, ВУЦВК - верховним законодавчим, розпорядчим і виконавчим органом влади у періодах між з'їздами, Президія ВУЦВК - законодавчим, розпорядчим органом у період між сесіями ВУЦВК, а Раднарком УСРР визначався розпорядчим і виконавчим органом ВУЦВК. Всеукраїнський з'їзд Рад мав заслуховувати і затверджувати звіти про діяльність уряду, спрямовувати діяльність у сфері політики і народного господарства. Детальніше визначалася компетенція ВУЦВК - органу, відповідального перед Всеукраїнським з'їздом. На сесіях, які мали скликатися не менш як тричі на рік, ВУЦВК затверджував бюджетні плани розвитку народного господарства УСРР, законодавчі акти Президії ВУЦВК, проекти кодексів, а також усіх законодавчих актів, що встановлювали загальні норми політичного, економічного і культурного життя республіки або вносили докорінні зміни в існуючу практику роботи державних органів УСРР тощо. Уперше в Конституції України було визначено компетенцію Президії ВУЦВК (право законодавчої ініціативи у вищих органах СРСР, право опротестовувати постанови Президії ВУЦВК СРСР та Раднаркому СРСР і призупиняти на території УСРР дію постанов наркоматів СРСР тощо).

Оскільки тоталітарний режим не потребував представницьких органів влади, то роль Всеукраїнських з'їздів рад у законотворчій діяльності неухильно знижувалася, ослабло його значення у політичному, економічному та соціальному житті республіки. Всеукраїнський з'їзд рад не мав повноти влади, діяльність його обмежувалася, він цілком залежав від рішень центральних партійних органів, а також постанов всесоюзних з'їздів рад і ЦВК СРСР. У тоталітарній державі з'їзди ставали декоративними форумами, які "цілком і повністю" схвалювали усі пропозиції та рішення партапарату, закріплювали їх юридично.

Про послаблення ролі Всеукраїнських з'їздів Рад свідчить і порушення термінів їх скликання. Відповідно до Конституції УСРР 1929 р. чергові з'їзди рад мали скликатися один раз на два роки. В реальному житті це положення не виконувалося. Наприклад, перерва між XII і XIII з'їздами становила чотири роки (1931-1935 рр.). Партія свідомо порушувала Конституцію, оскільки Всеукраїнський з'їзд Рад, який юридично був вищим державним органом, фактично нічого не вирішував. Нерегулярно також скликалися сесії ВУЦВК.

Час між їхнім скликанням коливався від 1,5 місяця до одного року. Досить широкий склад ВУЦВК (кількість його членів доходила до 366 чоловік) лише створював видимість демократії, бо на практиці досить часто робив цей орган малопрацездатним. Рішення ВУЦВК часто мали декларативний характер.

На тлі фактичного позбавлення повноважень представницьких державних органів посилювався вплив виконавчої влади - уряду республіки - Раднаркому УРСР на всі сфери державного життя (В. Чехович). Згідно з Конституцією (1929 р.) на Раднарком УСРР, відповідальний перед Всеукраїнським з'їздом, ВУЦВК та його Президією, покладалося здійснення загального керівництва УСРР. Конституція також визначила склад Раднаркому (входили Голова РНК, його заступник, народні комісари, а також уповноважені загальносоюзних наркоматів, які мали дорадчий або вирішальний голос відповідно до постанови ВУЦВК, а також інші особи згідно з постановами ВУЦВК) та зберігала за урядом право в межах, наданих йому ВУЦВК, видавати законодавчі акти та постанови, обов'язкові до виконання на всій території УСРР. Однак форсовані темпи індустріалізації, суцільна колективізація сільського господарства об'єктивно призводили до дедалі більшого зосередження влади у центрі, в ЦК ВКП(б). Щоб забезпечити чітке виконання директив, що надходили з Москви, а отже, посилити контроль центру за республіканськими органами постановою ЦВК і Раднаркому СРСР (18 січня 1931 р.) при раднаркомах (урядах) союзних республік на постійній основі утворювались спеціальні виконавчі комісії (комісії виконання).

В УСРР до складу такої комісії входили голова Раднаркому республіки, один із секретарів ЦК КП(б)У, народний комісар РС1 (Робітничо-селянські інспекції), голова Всеукраїнської ради профспілок, голова Укрколгоспцентру. Комісія мала перевіряти фактичне виконання директив уряду, контролювати діяльність усіх державних органів та господарських організацій. Невдовзі комісії виконання було створено і при місцевих органах влади, а в установах діяли сектори перевірки виконання.

Централізаторські тенденції торкнулися як діяльності окремих наркоматів, так і принципів їх роботи. Поступово ліквідовуються республіканські комісаріати і створюються союзні. З посиленням підлеглості центру були реорганізовані наркомати землеробства, зернових та тваринницьких радгоспів, освіти. Зокрема, відповідно до постанови ЦВК і Раднаркому СРСР (23 липня 1930 р.) керівництво вищими навчальними закладами було передано в підпорядкування відповідним загальносоюзним наркоматам і господарським об'єднанням. У віданні республіки залишились тільки педагогічні навчальні заклади та університети.

Одним із шляхів посилення впливу центру на республіки стало розукрупнення окремих відомств. Так, замість ліквідованої Вищої ради народного господарства (ВРНГ) СРСР (січень 1932 р.) було створено три галузевих наркомати: два загальносоюзних - важкої та лісової промисловості, які здійснювали керівництво цими галузями в Україні через своїх уповноважених при Раднаркомі УСРР, і один об'єднаний - Наркомат легкої промисловості. На основі загальносоюзного законодавства ВУЦВК УСРР і РНК УСРР перетворили ВРНГ УСРР у Наркомат легкої промисловості (30 січня 1932 р.). Однак вже у жовтні 1936 р. Президія ЦВК УСРР прийняла постанову про створення союзно-республіканських наркоматів легкої, харчової, лісової промисловості, внутрішньої торгівлі УСРР, а 8 грудня 1936 р. було створено загальносоюзний Наркомат оборонної промисловості.

Отже, процес реорганізації вищих органів державного управління України здійснювався на засадах посилення ролі загальносоюзних наркоматів, а також обмеження колегіальності їх діяльності. Так, згідно з Постановою ВУЦВК і Раднаркому УСРР "Про реорганізацію народних комісаріатів та центральних установ УСРР" (7 квітня 1934 р.) для "спрощення" керівництва і посилення єдиноначальності при всіх наркоматах УСРР на деякий час були ліквідовані колегії. Відповідальність за діяльність наркоматів повністю покладалася на наркомів та їхніх заступників. Замість ліквідованих колегій при наркоматах створювались ради, які складалися з 30-50 чоловік, переважно працівників місцевих організацій та підприємств, і збиралися раз на два місяці. Це означало ліквідацію залишків колегіальності й демократизму в роботі міністерств і створювало передумови для суб'єктивізму, волюнтаризму та сваволі вищих чиновників.

Звичним явищем стали так звані "чистки" кадрів, метою яких було формування такого державного механізму, котрий беззаперечно виконував би волю керівної партійно-радянської верхівки. Проте через чотири роки Раднарком СРСР і ЦК ВКП(б) прийняли Постанову "Про створення колегій при народних комісаріатах СРСР" (13 березня 1938 р.). Згідно з нею при наркоматах УРСР було знову створено колегії, склад яких затверджувався Раднаркомом УРСР. Рішення колегій наркоматів за своїм значенням дорівнювали наказу наркома.

У середині 1930-х років, внаслідок уніфікації, за загальносоюзним зразком, організації державної влади, було змінено найменування вищих органів влади республіки. Після XIII Всеукраїнського з'їзду Рад (січень 1935 р.) Всеукраїнський з'їзд Рад перейменовано т з'їзд Рад УСРР, ВУЦВК - на ЦВК УСРР, Президію ВУЦВК - у Президію ЦВК УСРР. Відповідно до цього змінились і назви вищих органів державної влади Молдавської АСРР. Згодом на Надзвичайному XIV з'їзді Рад (січень 1937 р.) замість назви "Українська Соціалістична Радянська Республіка" (УСРР) встановлено назву "Українська Радянська Соціалістична Республіка" (УРСР).

Найповніше пріоритет держави, зокрема загальносоюзного центру, було закріплено у новій ("сталінській") Конституції УРСР (30 січня 1937 p.), укладеній на основі союзної Конституції (5 і рудня 1936 р.). З цього погляду доволі показовим є спостереження (В. Чехович) щодо перебігу змін конституційно-правового статусу республіки. Так, коли у доповненнях до Конституції УСРР, прийнятих 1925 p., було записано, що УСРР входить до складу СРСР як "незалежна республіка", а в Конституції 1929 p.- як "суверенна договірна держава", при цьому про створення союзної держави в них не йшлося, то в Конституції 1937 р. ці положення взагалі було знято, натомість з'явився запис про об'єднання республік у союзну державу.

Конституція УРСР 1937 р. внесла зміни в організацію побудови системи органів державної влади і державного управління. Замість з'їздів Рад, ЦВК УРСР та їхніх Президій створювалася Верховна Рада УРСР як найвищий орган державної влади республіки, її єдиний законодавчий орган. До її компетенції належало затвердження народногосподарських планів і державного бюджету, керівництво всіма галузями народного господарства і соціально-культурного розвитку, встановлення відповідно до законодавства Союзу PCP місцевих податків, зборів і розміру неоподаткованих доходів, законодавство про працю, організація суду, надання прав громадянства УРСР тощо. Депутати мали право недоторканності. На їхні запити члени уряду були зобов'язані відповідати у 3-денний строк.

Верховна Рада УРСР обирала Президію - колегіальний постійно діючий орган влади у періоди між сесіями Верховної Ради. Президія Верховної Ради України видавала укази, тлумачила закони республіки, контролювала роботу уряду, скасовувала рішення обласних рад у разі їх невідповідності законам республіки, скликала сесії Верховної Ради України, мала право проводити референдуми, здійснювати помилування, присвоювала почесні звання республіки. Погоджуємося з авторитетними дослідниками (О. Мироненко, І. Усенко, В. Чехович), що цей компактний, малочисельний за складом державний орган став дуже зручним для штампування рішень, які були винесені вищими партійними інстанціями. Явочним порядком через Президію тепер проводяться укази про внесення змін і доповнень у закони. Так, поступово головним законодавцем в радянському державному апараті стала вузька колегія осіб, які обиралися не громадянами, а Верховною Радою (точніше, призначалася партійним керівництвом). Як наслідок - більша частина законодавчих норм почала запроваджуватись шляхом видання указів Президії, які, щоправда, відтак мали затверджуватися Верховною Радою.

Верховна Рада створювала Уряд республіки - Раду Народних Комісарів (Раднарком, РНК) як виконавчий і розпорядчий орган державної влади УРСР. РНК здійснювала керівництво народними комісаріатами республіки та іншими підпорядкованими їй інстанціями, об'єднувала і спрямовувала діяльність уповноважених загальносоюзних наркоматів, вживала заходів до виконання народногосподарських планів, державного і місцевого бюджетів, до забезпечення громадської безпеки, захисту інтересів держави, охорони прав громадян, контролювала діяльність РНК Молдавської АРСР та обласних виконкомів. Уряд республіки мав право видавати постанови і розпорядження на основі та на виконання законів СРСР і УРСР, постанов і розпоряджень РНК СРСР, а також перевіряти їхнє виконання.

До складу РНК УРСР входили голова Раднаркому, його заступник, голова державної планової комісії УРСР, уповноважений комітету заготівель СРСР, начальник управління у справах мистецтв, уповноважені загальносоюзних наркоматів і 14 наркомів УРСР. Десять з них очолювали союзно-республіканські наркомати і тільки чотири - республіканські (освіти, місцевої промисловості, комунального господарства, соціального забезпечення). Така структура Раднаркому свідчила про максимальну централізацію в справах державного управління. Причому ця тенденція дедалі посилювалась. Так, у червні 1938 р. було створено Наркомат харчової промисловості республіки, а у липні 1939 р - Наркомат автомобільного транспорту УРСР. У зв'язку з появою Наркомату промисловості будівельних матеріалів СРСР Наркомат легкої промисловості республіки було реорганізовано у два наркомати: текстильної і легкої промисловості (1 квітня 1939 р.), а з Наркомату харчової промисловості виділено наркомати молочної і рибної промисловості (травень 1939 р.). У цьому подрібненні наркоматів і створенні до нескінченності нових і нових міністерств (за Г. Костюком) був "свій сенс": це сприяло дедалі більшому утвердженню й зміцненню диктатури И. Сталіна та його гарячковій підготовці до війни.

Характерною рисою централізації та уніфікації державної влади стала підміна партійними комітетами усіх інших законодавчих і виконавчих структур. Так, безпосередньо з центру здійснювалося політичне управління Молдавською АРСР і економічне - Донбасом. Зміцнення основ командно-адміністративної системи вело до формування переважно вертикальних зв'язків і ліквідації територіальних господарських структур (трестів).

Отже, державне будівництво в радянській Україні 1930-х років розвивалося в напрямі його уніфікації у загальносоюзному масштабі. Характеризувалося наростанням централізаторських тенденцій в СРСР та, відповідно, звуженням компетенції УРСР і повною втратою республікою декларованого конституційними актами 1936-1937 рр. суверенітету. З державними структурами було об'єднано партійний номенклатурний апарат. Характерними рисами тогочасного державного устрою УРСР стали бюрократизація державного і суспільного життя, згортання демократичних форм і методів роботи рад, централізація виконавчих структур і всевладдя апаратної номенклатури на усіх рівнях державного та суспільного життя.