Розвиток адміністративно-процесуального законодавства України має динамічний характер, що впливає на зміст і структуру процесуальних галузей права. Треба відзначити, що за період незалежності України прийнято велику кількість законів і підзаконних актів, якими врегульовано значну кількість процесуальних відносин та адміністративно-правових конфліктів, котрі виникали у сфері публічного управління. Сьогодні діє безліч нормативно-правових актів, якими врегульовано проведення експертиз, контрольно-наглядову, реєстраційну діяльність, видачу сертифікатів, ліцензій, притягнення до адміністративної відповідальності тощо. Водночас, сучасне процесуальне законодавство розвивається спонтанно і безсистемно.

Слід зазначити, що значну регламентацію адміністративно-процесуальне законодавство отримало у відомчому нормотворенні. Публічна адміністрація встановлює власні правила вирішення підвідомчих адміністративних справ, що, безумовно, також ускладнює системне функціонування органів управління і тягне порушення конституційних прав, свобод та інтересів громадян. Безсистемність процесуального законодавства обумовлюється в першу чергу відсутністю наукового обґрунтування концепції побудови та розвитку адміністративного процесу. Це впливає на зміст адміністративно-процесуальної науки, становлення якої триває понад п'ятдесят років, однак вона і сьогодні не виробила єдиного підходу до вирішення процесуальних проблем.

Відомі вчені у галузі адміністративного процесу сьогодні пропонують різнопланові підходи до змісту та структури даного правового утворення, які не мають ґрунтовного наукового аргументування, що, безумовно, не сприяє ефективному розвитку адміністративно-правової науки. Викладені обставини є суттєвою перепоною для доктринальної побудови системи адміністративно-процесуального законодавства та адміністративного процесу як науки та навчальної дисципліни.

У зв'язку з цим виникла ідея підготовки даного навчального посібника.

§ 1. Природа юридичного процесу

До середини XX ст. уявлення про юридичний процес ґрунтувалися на реально наявних тоді цивільному та кримінальному процесах. Відповідно, виділялися такі його особливості:

1) це завжди діяльність органів держави, серед яких особливе місце посідає суд;

2) це судовий розгляд і вирішення спору про право із застосуванням заходів цивільно-правового примусу (якщо йдеться про цивільний процес) чи судовий розгляд справи про злочин з вирішенням питання про застосування заходів кримінального примусу (кримінальний процес).

Але з другої половини XX ст. поняття "процес" і "юридичний процес" стали досліджуватися, а разом з тим і широко застосовуватися в інших галузях юридичної науки. З'явилися праці, де аналізувалися законодавчий, арбітражний (господарський), бюджетний, нотаріальний, фінансовий процеси.

Чинне законодавство України також широко вживає поняття "процес" у цивільно-процесуальному, кримінально-процесуальному, господарсько-процесуальному законодавстві, законодавстві про адміністративне судочинство.

Зважаючи на те, що поняття "процес", залежно від сфери застосування та контексту речення, може набувати різне значення, в законодавстві воно вживається не лише для характеристики юридичного процесу, а й для описання фаз розвитку будь-яких предметів і явищ, що відбуваються в закономірному порядку. Зокрема, у чинному законодавстві досить часто застосовуються поняття "процес приватизації", "виробничі процеси", "технологічний процес", "процес виготовлення продуктів переробки" тощо.

Зазначене свідчить, що слід виокремлювати три поняття процесу - "процес у загальносоціальному значенні", "правовий процес" та "юридичний процес". Розглянемо їх зміст.

Отже, термін "процес" (від лат. processus - проходження, просування) означає сукупність подій, станів, змін, яка має певну цілісність і спрямованість¹.

"Процес у праві" (від латин. - "просування вперед") - визначений законом порядок застосування матеріальних правових норм (виборчий процес, бюджетний процес, законотворчий процес).

У вузькому розумінні - це встановлений законом порядок провадження у кримінальних, цивільних, господарських, адміністративних та інших справах, що обумовлює поділ галузей права та галузей законодавства на матеріальні та процесуальні¹.

Співвідношення матеріального і процесуального права вважається принциповим питанням правознавства, оскільки становить як методологічне, так і загальне значення для юридичної науки.

У правовій науці всі правові норми прийнято поділяти на матеріальні та процесуальні. Відповідно, норми матеріального права визначають зміст прав, обов'язків і заборон, безпосередньо спрямованих на регулювання суспільних відносин, а норми процесуального права визначають порядок, процедуру, форму реалізації норм матеріального права².

Як стверджує відомий вчений у галузі конституційного права А. М. Колодій, матеріально-правові норми - це норми, які встановлюють різні види юридичних процесів; процесуально-правові норми визначають відповідні процедури реалізації норм матеріального права за допомогою певної системи принципів. Саме через юридичний процес матеріальне право тісно взаємодіє з процесуальним³.

Сьогодні дослідженню такого правового явища, як юридичний процес, приділяється значна увага. Багато відомих вчених брали активну участь у розробці теоретичних і практичних засад юридичного процесу.

Пропонуються такі варіанти визначення юридичного процесу:

динамічний склад фактів, що мають правове значення; завжди визначена сукупність послідовних дій і фактів, що здійснюються"⁴;

діяльність компетентних органів з вирішення спорів і притягнення винних до відповідальності. Інакше кажучи, під юридичним процесом розуміється конкретна процесуальна процедура, суть якої полягає в охороні правовідносин⁵;

нормативно встановлені форми упорядкування юридичної діяльності, спрямовані на оптимальне задоволення і гарантування інтересів суб'єктів права¹.

Узагальнюючи вищенаведені позиції, можна з упевненістю стверджувати, що юридичний процес - це система взаємопов'язаних і взаємообумовлених правових форм діяльності компетентних органів, посадових осіб, що дістають вияв у здійсненні послідовних операцій, чітко визначених процесуальними нормами, для вирішення юридичних справ, що обумовлюють відповідні юридичні наслідки.

Юридичний процес - збірне наукове поняття, різновид соціального процесу, що являє собою форму перетворення юридичних ідеальних моделей, закріплених у національному законодавстві та у міжнародних актах, у реальну систему правовідносин з її процедурною стороною, спрямованою на досягнення юридичного результату (мети).

Юридичний процес завжди відбувається у межах процесуальної форми.

Процесуальна форма - врегульована системою правових норм сукупність і послідовність провадження окремих процесуальних дій та прийняття процесуальних рішень.

В Україні процесуальна форма визначається конституційним, галузевим і спеціальним законодавством: кодексами - Кримінально-процесуальним, Цивільним процесуальним, Про адміністративні правопорушення, Адміністративного судочинства, Господарським, а також регламентами Верховної Ради, Конституційного Суду та іншими нормативно-правовими актами. Відповідним законодавством чітко визначені учасники процесу, розподілені функції між ними, передбачені способи виконання цих функцій.

Процесуальний закон вирішує питання про склад учасників, послідовність, підстави у межах дій учасників процесу окремо на кожній стадії.

Юридичний процес і процесуальна форма не можуть існувати одне без одного. Недодержання процесуальної форми є підставою для скасування прийнятого рішення або неприйняття рішення, повернення або залишення документа (позовної заяви, скарги, конституційного звернення, подання тощо) без розгляду. Законодавство виключає відхилення від процесуальної форми, чим забезпечується безсторонній, законний і обґрунтований розгляд справи.

Сутність юридичного процесу дістає вияв у таких змістових ознаках, притаманних цьому унормованому порядку правової діяльності:

- це така правова форма діяльності, яка завжди пов'язана з роз-глядом(розслідуванням) юридичної справи, метою якої є розв'язання спору про право або реалізація встановлених прав та обов'язків. Юридична значущість таких життєвих обставин полягає в тому, що вони передбачені законом і в більшості випадків потребують відповідної юридичної кваліфікації;

- це форма діяльності, яка здійснюється виключно уповноваженими на те публічними органами(посадовими особами). Конкретний склад, обсяг повноважень учасників правової форми діяльності чітко фіксуються у відповідних законах, в яких закріплено, хто може бути суб'єктом цієї діяльності, що він повинен робити і яким чином здійснювати свої службові функції. Отже, жоден публічний орган здійснювати процесуальні функції поза межами компетенції не правомочний.

- розкривається у безпосередньому вчиненні операцій з нормами права (матеріальними і процесуальними). Саме здійснення операцій з нормами права виражається в інтелектуальній діяльності з вибору та аналізу нормативного припису, встановлення його змісту з єдиною метою - знайти відповідність між приписом норми права і справою, що, підлягає розгляду;

- результати юридичного процесу завжди закріплюються у відповідних процесуальних документах, що мають офіційний характер і встановлену законом форму. Офіційний характер процесуальних документів виражається не тільки в тому, що вони оформляються уповноваженими на те суб'єктами, а і в тому, що природа цих документів, їх структура та реквізити закріплені в законі. Процесуальні документи виконують найрізноманітніші функції. Найбільш істотне їх значення полягає в тому, що вони виконують роль своєрідних юридичних фактів, що визначають весь рух розгляду юридичної справи з моменту її надходження до остаточного встановлення юридичних наслідків;

- правова форма діяльності має потребу у встановленні та забезпеченні цілим рядом гарантій. Найбільш істотним є те, що юрисдикційна форма діяльності врегульована системою процесуального законодавства. Передбачені процесуальним законодавством норми права регулюють процесуальні дії всіх учасників процесу незалежно від їх правового становища. Але все ж основна функція процесуальних норм полягає в тому, щоб створити атмосферу найбільшого сприяння безпосередньо зацікавленим учасникам. Щодо учасників - організаторів процесу, тобто суб'єктів, що виконують свої службові функції, призначення норм процесуального права полягає в забезпеченні оптимальності дій та ефективності отримання юридичних результатів. Звідси зрозуміла і загальна природа, а також призначення процесуального права: воно похідне від матеріального і обслуговує потреби ефективної реалізації останнього. Таким чином, правовій формі діяльності властива, як правило, чітка і всебічна регламентація;

- правова форма діяльності безпосередньо пов'язана з необхідністю використання різних методів і засобів юридичної техніки. Для отримання достовірних висновків у справі і для обгрунтування прийнятого рішення в процесуальній діяльності переважно доводиться встановлювати відповідні дані та обставини справи, тобто шукати і доводити істину.

З приводу видів юридичного процесу в юридичній літературі висловлювалися різні точки зору. Наведемо наукові погляди різних наукових шкіл щодо класифікації юридичного процесу.

У вчених України єдності в цьому питанні теж немає. Так, О. В. Фатхутдінова виокремлює лише два види юридичного процесу: правотворчий та правозастосовний⁵. Правотворчий процес за різновидами актів, що приймають, вона поділяє на законотворчий та нормотворчий. Правозастосовний процес поділяється нею на юрисдикційний (кримінальний, цивільний, господарський, конституційний, адміністративний) та неюрисдикційний (реєстраційний, ліцензійний, нотаріальний, контрольний).

Зазначені позиції утворюють систему поглядів щодо структури юридичного процесу, і будь яка аргументована позиція має право на існування, оскільки правова діяльність має різнопланові характер і зміст, що спонукає до нових досліджень, котрі зумовлюватимуть нові наукові погляди.

На наше переконання, сутністю поняття "юридичний процес" є динаміка руху, притаманна будь-якій процесуальній формі, хоча зазначене не виключає присутності в системі даного утворення статичних (процедурних) ознак.

Найбільш загальновідомою і сприйнятою всіма науковцями-процесуалістами є класифікація юридичного процесу за предметною ознакою, коли за основу беруться галузі матеріального права, норми якого застосовуються у діяльності публічних суб'єктів. Відповідно, у юридичному процесі виділяють цивільний, кримінальний, адміністративний, господарський тощо.

Однак наведена класифікація не дозволяє визначити функціональний зв'язок юридичного процесу з механізмом правового регулювання, розкрити системний характер юридичного процесу. Тому за функціональною ознакою юридичні процеси поділяють на правотворчий, правозастосовний та установчий.

Правотворчий процес - це специфічна діяльність уповноважених органів держави, громадських організацій і посадових осіб, що складається із системи дій з підготовки, затвердження й офіційного оголошення нормативно-правових актів. Вона дістає вияв насамперед у тому, що створює та підтримує систему права в належному стані, який відповідає потребам правового регулювання на відповідному етапі розвитку суспільства.

Стимулюючими обставинами правотворчого процесу є об'єктивна потреба у правовому оформленні певних суспільних відносин, а також право правотворчої ініціативи.

Правотворчість (нормотворення) необхідно розглядати в межах більш широкого поняття - правотворення (або формування права) і не ототожнювати з ним.

Правотворчість - офіційна частина правотворення, спрямована на оформлення моделей поведінки, правових статусів індивідуальних і колективних суб'єктів права; самостійна і вирішальна стадія (вищий рівень) правотворення; ініціативу, пропозицію про необхідність прийняття того чи іншого закону не можна вважати правотворчістю, хоч з ініціативи може початися правотворчість.

У процесі правотворення відбувається визрівання відповідних нормативних рішень. Перш ніж почнеться правотворчість, у суспільстві має виникнути потреба в регулюванні певної сфери громадського життя або внесення змін до її регулювання. Правотворчість починається тоді, коли приймається державне рішення про підготовку проекту нормативно-правового акта, наприклад закону.

Завершальною стадією правотворення є правотворчість.

Правотворчість (англ. legislation) - правова форма діяльності держави і громадянського суспільства із встановлення, зміни і скасування правових норм, зовні виражених у джерелах (формах) права: нормативно-правових актах, правових прецедентах, правових звичаях, нормативно-правових договорах тощо; вона полягає в їх підготовці, ухваленні" опублікуванні та систематизації.

Головне призначення правотворчості - встановлення нових правових норм, тобто моделювання суспільних відносин, які з позицій держави або громадянського суспільства є припустимими (бажаними) чи необхідними (обов'язковими або забороненими).

Ознаки правотворчості:

o здійснюється уповноваженими суб'єктами: а) державою - безпосередньо шляхом формулювання або шляхом попереднього дозволу норм поведінки, що сформувалися в суспільстві; б) громадянським суспільством (народом) і його суб'єктами (органами місцевого самоврядування, громадськими об'єднаннями, трудовими колективами);

o виражається у встановленні (санкціонуванні, деталізації) нових, зміні чинних і скасуванні застарілих правових норм - на підставах, передбачених законом;

o одержує завершення у письмовому акті-документі, що називається нормативно-правовим актом, а також у правовому прецеденті, правовому звичаї, нормативно-правовому договорі тощо;

o здійснюється (значною мірою) відповідно до правового регламенту, тобто з дотриманням процедури підготовки і прийняття акта можна виділити такі рівні правотворення:

- гносеологічний - відбиває процес виникнення і розвитку права у формі правосвідомості:

- матеріальний - виражає формування права у вигляді конкретних правовідносин, правомірної поведінки;

- інституціональний - відображає існування права як системи правових норм.

Функції правотворчості (англ. functions of legislaion) - напрями діяльності із встановлення, зміни або скасування правових норм, створення і розвитку законодавства.

Основні функції правотворчості:

1. Функція первинного регулювання суспільних відносин (розробка і прийняття нових правових норм) діє в тих випадках, коли суспільні відносини раніше не регулювалися і необхідність у цьому виникла вперше.

2. Функція відновлення правового матеріалу (скасування, зміна або доповнення до чинних норм) передбачає заміну законів, які застаріли, не відповідають потребам суспільного розвитку.

3. Функція заповнення прогалин у праві, тобто усунення повної чи часткової відсутності у чинних нормативних актах необхідних юридичних норм.

4. Функція упорядкування нормативно-правового матеріалу (кодифікаційна або систематизаційна правотворчість). Організаційною формою цієї функції є кодифікація законодавства, що передбачає його обґрунтоване відновлення.

Правозастосовний процес - втілення правових норм і принципів у правомірній поведінці суб'єктів права, їх практичній діяльності, її можна розглядати як процес і як кінцевий результат.

Правозастовний процес - здійснювана в процесуально-процедурному порядку владно-організуюча діяльність уповноважених публічних органів, організацій і посадових осіб, яка полягає у реалізації ними правових норм стосовно конкретних суб'єктів і конкретних життєвих випадків через винесення індивідуально-правових рішень; з точки зору формальної логіки, це підведення конкретного життєвого випадку під загальну правову норму і винесення на цій підставі акта застосування норм права.

Даний вид юридичного процесу характеризується такими ознаками:

1) має владний характер, оскільки це діяльність компетентного органу посадової особи, однак владно-організуюча діяльність здійснюється лише в межах наданих повноважень. Серед органів, що застосовують норми права, можна виділити органи юрисдикції - суди (загальні, господарські (арбітражні), адміністративні тощо). Наприклад, лише в судовому порядку можливе безперечне списання (стягнення) коштів з рахунків юридичних і фізичних осіб - суб'єктів підприємницької діяльності;

2) має індивідуалізований, персоніфікований характер, оскільки спрямований на вирішення конкретної справи, життєвого випадку, певної правової ситуації на основі норм права, тобто полягає у "прикладанні" норм права до конкретної особи (персони), конкретних обставин:

3) має процесуально-процедурний характер, оскільки є своєрідним процесом - офіційним порядком дій, що складається з низки послідовність.

4) має творчий, інтелектуальний характер, оскільки це завжди інтелектуальна діяльність. Для застосування норм права необхідно свідомо проводити низку дій;

5) у процесі визначається, яка конкретно норма права має бути застосована до конкретного випадку, що розглядається;

6) має юридично оформлений характер - завершується ухваленням спеціального акта (у більшості випадків - письмового), який називається актом застосування норм права, або правозастосовним актом.

Правозастосування полягає:

- у наділенні одних учасників правовідносин суб'єктивними правами і покладанні на інших юридичних обов'язків;

- у вирішенні спору про право - про наявність або міру суб'єктивних прав і юридичних обов'язків;

- у визначенні міри юридичної відповідальності правопорушника. Залежно від суб'єктів і процедури правозастосування розрізняють

три форми застосування права: управлінську, адміністративну, судову.

Функції застосування права можна класифікувати у такий спосіб.

Загально-соціальні: економічні, політичні, соціально-культурні тощо.

Юридичні (за функціями права): регулятивні - закріплення існуючих суспільних відносин, їх урегульованість; стимулювання розвитку нових відносин; охоронні - охорона суспільних відносин, правопорядку.

Установчий процес - це специфічна діяльність уповноважених органів держави, посадових осіб і громадських організацій з реалізації норм матеріального права, що встановлюють їх правомочність по формуванню, ліквідації чи перетворенню.

Треба відзначити, що система норм, якими врегульована установча діяльність держави по створенню відповідних органів, має неоднорідний характер. Поряд з матеріально правовими нормами, якими визначаються правовий статус відповідного органу, загальний зміст і мета його діяльності у системі механізму держави та інших його ланок, до структури установчого інституту включаються і процесуальні норми. Вони регламентують як загальний порядок організації, реорганізації та ліквідації відповідних органів та інших державних ланок (підприємств, установ, організацій), так і більш конкретні питання, пов'язані з визначенням суб'єктивних прав та обов'язків учасників цього процесу (наприклад ініціювання створення тих чи інших ланок з відповідним погодженням тощо).

Загальна процедура створення органів виконавчої влади, судових органів та прокуратури передбачена Конституцією і визначена законами. Що стосується процедури формування інших численних державних органів - підприємств, установ, організацій, то вона врегульована розгалуженою системою процедурно-процесуальних норм. Зазначене дозволяє дійти висновку, що установчий процес та відповідні йому процедурно-процесуальні норми у публічно-правовій діяльності становлять об'єктивну реальність, з якою неможливо не рахуватися.

Установчий процес можна розглядати і в аспекті процесуального режиму, оскільки юридичні норми щодо формування органів держави, посадових осіб і суб'єктів права мають різний характер і діють у різних умовах. Правомірно виділяти такі установчі режими: публічний режим - вибори всіх представницьких органів держави; режим призначення посадових осіб; режими утворення юридичних осіб - розпорядчий, дозвільний тощо.

Як уже зазначалося, юридичний процес є комплексним утворенням, яке включає п'ять самостійних, наділених індивідуальними ознаками, процесів: конституційний, кримінальний, цивільний, арбітражний та адміністративний. Розмежування між ними обумовлені особливостями відповідних галузей матеріального права.

Водночас, необхідно враховувати і такі обставини.

По-перше, галузей матеріального права набагато більше, ніж процесуальних. Саме тому правозастосовна діяльність у разі відсутності процесуального інституту здійснюється за процедурами одного з установчих процесів.

По-друге, у межах однієї галузі матеріального права різні норми потребують різних процедур їх забезпечення.

По-третє, необхідно враховувати особливості кожної конкретної справи.

Відтак, у рамках однієї процесуальної галузі, одного виду юридичного процесу мають місце різні види процесуальних проваджень.

Від формування процесуальних галузей треба відрізняти інше явище, характерне для правової системи, - розвиток процедурних форм та інститутів, що опосередковують правотворчу і правозастосовну (індивідуально-регулятивну) діяльність компетентних органів з регулювання суспільних відносин. Розвиток цих процедурних форм та інститутів не має наслідком утворення самостійних галузей права. Водночас, вони потребують регламентації, що безпосередньо відбиває управлінську природу правового регулювання даних відносин (накопичення інформації, система узгодження, прогнозування тощо). Такого роду процедурні форми та інститути - що особливо суттєво - невіддільні від матеріально-правового регулювання і разом з матеріально-правовими інститутами включаються до відповідної матеріальної галузі, зокрема адміністративного права, земельного права, права соціального забезпечення.

Поняття "процес" і "процедура", хоч є близькими за своїм змістом, однак повністю не збігаються (процес, від лат. processus - перебіг, хід - послідовна зміна станів або явищ, яка відбувається закономірним порядком; хід розвитку чого-небудь; плин, перебіг; сукупність послідовних дій, засобів, спрямованих на досягнення певного наслідку; процедура, від лат. procedure - просуватися - офіційно встановлений чи узвичаєний порядок здійснення, виконання або оформлення чого-небудь; низка яких-небудь дій, хід виконання чого-небудь; лікувальний захід, призначений лікарем). Очевидно, що термін "процес" має більш широкий зміст - ним охоплюються як сфера свідомої діяльності людей, так і різноманітні явища природи. Термін "процедура" стосується лише свідомо встановленого порядку людської діяльності, до того ж пов'язаного з якимось окремим фрагментом цієї діяльності.

Процес і процедуру об'єднує те, що вони є формами виявлення руху матерії, тобто змінених існуючого стану речей, явищ тощо. Разом з тим, якщо у формі процесу відбувається будь-яка зміна явищ (як та, що не зачіпає тип структури об'єкта, так і та, що являє собою її розвиток, внаслідок якого у об'єкта з'являються якісно нові зв'язки і функції, відбуваються його істотне ускладнення або спрощення), то у формі процедури дістає вияв певна стабільність, сталість явища, рівновага, спокій у русі матерії. Це означає, що процедура безпосередньо пов'язана з формальною стороною явищ, тоді як процес важко уявити відірваним від змістової зміни останніх.

Виходячи з наведеного загального уявлення про процес логічно вважати, що функціонування права у державно організованому суспільстві відбувається у процесі взаємодії людських індивідів, опосередкованої юридичною діяльністю державного апарату. Юридична діяльність, зазначає у зв'язку з цим В. М. Карташов, є одним із головних систематизуючих факторів, які цементують різні правові явища в єдине ціле, сприяючи самоорганізації системи. У правовій системі суспільства відбувається багаторазово опосередкований обмін між юридичною діяльністю і правомірною поведінкою громадян. У їх обміні полягає основний зміст усіх динамічних процесів, що відбуваються у правовій системі суспільства, витоки її розвитку, оновлення та функціонування¹.

Таким чином, практичне здійснення юридичної діяльності, яке передбачає послідовну зміну її змісту і форм, відбувається через юридичний процес, що виступає як іманентний спосіб організації публічного управління суспільством, необхідна форма реалізації функцій держави. Структурними складовими юридичного процесу, залежно від потреб його стабілізації, упорядкування й спрямування, є різноманітні юридичні процедури.

Шлях дослідження процесуальної форми - від вивчення об'єктивно існуючих систем - різновидів юридичного процесу, їх ознак, компонентів і характеру взаємозв'язку останніх - до єдиного розуміння юридичної процесуальної форми як концептуальної системи, що абстрагована від реальності. На рівні абстракції процесуальній формі притаманні інші інтегративні якості, які визначаються її елементами. Процесуальна форма виступає не тільки як абстракція, а й як наукова конструкція, методологічний ключ для дослідження інших правових форм діяльності публічної адміністрації.