Курс адміністративного процесу - Кузьменко О.В. - § 3. Генезис становлення адміністративного процесу

Питання виникнення й еволюції адміністративного процесу необхідно розглядати в контексті загального розвитку адміністративного права. Як відомо, адміністративне право розвивалося спочатку в рамках науки камералістики, а згодом - поліцейського права, яке було започатковано для вирішення завдань поліцейської держави, характерними рисами якої є урядова опіка та втручання в усі сфери життя, відсторонення громадян від участі у державному управлінні, підпорядкування економіки інтересам збільшення державної скарбниці, наявність дуже розгалуженої бюрократії. На межі XVIII-XIX століть поліцейське право переважно оперувало такими поняттями, як "поліція безпеки" та "поліція добробуту". Поліція безпеки охороняла громадський порядок у державі, життя та безпеку громадян. Діяльність поліції добробуту являла собою складну систему адміністративних заходів, спрямованих на розвиток державних і приватних господарств, а також на покращення фізичного та духовного стану населення. Предметом поліцейського права охоплювалися питання, які повинні бути предметом державного, пізніше - конституційного права, а також фінансового права та політичної економії.

Перехід європейських країн від аграрного до індустріального розвитку, швидкий розвиток населених пунктів, концентрація населення в містах зумовили глибокі соціальні та економічні реформи, а відтак - нові завдання публічного управління, розвиток законодавства, правозастосування.

Перетворення поліцейської держави на буржуазну правову державу завдяки ідеям Великої французької революції зумовило новий погляд на управління, концептуальною основою якого став закон, який мав урегульовувати всі сфери суспільного життя та чітко визначати права та обов'язки громадян щодо держави та її органів.

Адміністративне право в його класичному розумінні виникло тоді, коли Велика французька революція протиставила всемогутності держави права людини та громадянина, тобто коли революційні перетворення зробили з "підданого" "громадянина".

Російська адміністративно-правова наука розвивалася на підставі теоретичних засад, розроблених вченими-поліцеїстами того часу, котрі почали розглядати будь-які поліцейські заходи, що застосовувалися до приватних осіб, через призму їх урегульованості нормативними актами, метою яких було встановлення підстав поліцейської діяльності, ЇЇ меж і процедур здійснення. Подібні погляди на місце закону (указу) в регулюванні відносин між владою та особою стали наслідком розгорнутої у ті часи дискусії про правову державу, невід'ємними елементами якої визнавалися панування закону у сфері відносин між владними та підвладними суб'єктами, поділ влади на законодавчу, виконавчу та судову, підзаконність виконавчої влади та обмеження адміністративного розсуду. При цьому вплив ідей правової державності на науку поліцейського, або як його вже почали називати - адміністративного права, та на саме законодавство не обмежувався лише зазначеною сферою, а був набагато ширшим, що зумовило загальну переоцінку призначення поліцейського (адміністративного) права у суспільстві та державі.

Водночас, надзвичайно гостра дискусія розгорнулася з приводу необхідності створення інституту адміністративної юстиції, покликаної забезпечувати законність управлінської діяльності та захист прав громадян, що могло бути досягнуто, на думку вчених, лише через створення системи незалежних від правлячої влади адміністративних судів. Адміністративна юстиція могла стати юридичною гарантією проти свавілля у державному управлінні лише за умови, що вона буде організована як суд, від правлячої влади незалежний. Тільки тоді могла виникнути впевненість, що спір між громадянином і посадовою особою про правомірність акта державного управління завершиться торжеством права¹, що, в свою чергу, матиме наслідком розвиток і зміцнення у народу правового відчуття та правосвідомості, які позитивно вплинуть на встановлення правомірності в управлінні, оскільки посадові особи є плоть від плоті суспільства і кров від його крові². Подібне розуміння призначення та змісту інституту адміністративної юстиції базувалося на працях західноєвропейських вчених, які, аналізуючи діяльність уже існуючих адміністративних суддів, наголошували, що саме теорія адміністративної юстиції сприяла переходу від поліцейського до адміністративного права і виникненню останнього як такого³.

Що ж стосується адміністративного судочинства у Російській імперії, то адміністративна юстиція у той час лише зароджувалася і тільки у 1916 р. було проведено реформування Правлячого Сенату, яке наблизило його до типу адміністративного суду¹.

Таким чином, утворення у середині XIX cm. в низці європейських країн адміністративних судів стимулювало зародження адміністративного процесу. При цьому підставою для виокремлення даного інституту як зовнішнього прояву правосуддя було не створення спеціалізованих адміністративних судів чи спеціального порядку вирішення цих справ, а наявність окремого предмета судового розгляду - адміністративно-правових спорів.

Адміністративно-правовий спір - це об'єктивно існуюча або уявна проблема, яка слугує причиною суперечок між сторонами, коли громадянин вважає, що порушуються його права. Дана категорія дає можливість відокремити таку форму судового захисту прав і свобод громадян, як адміністративна юстиція, від інших форм судового захисту - конституційної юстиції, цивільної та кримінальної юстиції. Оскільки розгляд і розв'язання спорів, що виникають у сфері публічного управління, сторонами в яких є громадяни й відповідні публічні органи, безпосередньо складають юрисдикційну сферу діяльності адміністративної юстиції, то можна вести мову про неї як про провідну форму судового захисту прав і свобод громадян у сфері публічного управління. Усі інші форми судового захисту прав і свобод громадян передусім спрямовані на розв'язання інших юрисдикційних завдань, хоча, водночас, не відсторонені від забезпечення оптимального стану захисту прав і свобод громадян у сфері публічного управління.

Виникнення адміністративного спору є відповідною правовою реакцією управлінського середовища на конфліктну ситуацію, яка відображає сутність об'єктивних або суб'єктивних суперечностей, що склалися і виявляються у протистоянні сторін. Тобто це така ситуація, коли сторона правових відносин, які виникли у сфері публічного управління, досягаючи поставленої мети, допускає вторгнення у сферу реалізації суб'єктивних прав іншої сторони або створює умови, за яких стає неможливою реалізація таких прав.

Специфіка адміністративних спорів полягає в тому, що управлінські відносини передбачають a priori юридично нерівне становище сторін, з яких одна має владні повноваження, а інша є об'єктом управлінського впливу, тобто це відносини "вертикального" типу - "влада-під-порядкування".

Необхідно зазначити, що факт існування конфліктної ситуації сам по собі не породжує адміністративного спору, який є результатоми реалізації громадянином права на оскарження управлінських рішень чи вжитих до нього органами публічного управління заходів, якщо він вважає їх протиправними. Саме тому адміністративний конфлікт не завжди переростає в адміністративний спір. Однак виникнення адміністративного конфлікту є підставою для ініціювання зацікавленою особою адміністративного спору, який, у свою чергу, розглядається і вирішується за допомогою адміністративної юстиції¹.

Водночас, необхідно відмітити, що діяльність публічної адміністрації та її відносини з громадянами на законодавчому рівні до першої чверті XX ст. практично не регулювалися. Тобто спочатку виникло право на судове оскарження рішень органів влади, що зумовило розвиток адміністративного процесу. Відповідно, первісний зміст адміністративного процесу охоплював лише порядок судового розгляду публічно-правових спорів.

Отже, дослідження історичного розвитку адміністративного права дозволяє стверджувати, що першоосновою адміністративного процесу був порядок діяльності з вирішення адміністративних справ в адміністративних судах.

Зміна політичної ситуації в країні, яка відбулася після Жовтневого перевороту, безпосередньо вплинула і на зміст предмета адміністративного права та розвиток його інститутів. Нова влада, нові потреби радянської держави у сфері державного управління не могли бути задоволені старими положеннями та призначенням адміністративного права, що поставило на порядок денний питання про необхідність їх приведення у відповідність до радянської правової ідеології.

Згідно з поставленим завданням було розроблено теоретичне підґрунтя адміністративного права як науки, що досліджує сукупність правових норм, які регулюють діяльність органів радянської влади, спрямовану на охорону існуючого суспільного ладу за допомогою попереджувальних і частково репресивних заходів, що застосовуються у позасудовому (адміністративному) порядку. Тобто у 20-ті рр. XX ст. розпочався поступовий відхід від ідеї необхідності забезпечення та охорони прав особи при здійсненні публічного управління, у зв'язку з чим стала переважати точка зору, згідно з якою адміністративне право сприймалося лише як засіб виконання органами державного управління покладених на них обов'язків, пов'язаних, врешті-решт, з цілеспрямованим впливом на об'єкти управління - громадян.

Такі тенденції призвели до зникнення у той час інституту адміністративної юстиції, оскільки останній вважався буржуазним, у зв'язку з чим йому не було місця в радянській державі. Такий висновок обґрунтовувався, зокрема, тим, що радянський апарат - народний, слугує трудящим, суперечностей між трудящими та апаратом немає. За виявлення недоліків у роботі окремих посадових осіб скарга як сигнал про недоліки, допоможе навести порядок. А тому спеціальна процедура, спеціальний суд непотрібні¹. За офіційною радянською ідеологією, суд за жодних умов не міг протиставлятися іншим органам державної влади, стояти окремо або над ними; суду було категорично заборонено скасовувати обов'язкові постанови, видані органами державної влади або управління².

Отже, суд був частиною державного апарату, яка була покликана не охороняти і забезпечувати приватні та публічні права громадян, яких, до речі, у них майже не було³, а сприяти зміцненню диктатури пролетаріату в межах усієї радянської держави.

Через зазначені обставини інститут адміністративного процесу також перестав існувати у першоджерельному змісті.

Одночасно із зародженням у XIX ст. адміністративного процесу в надрах поліцейського права зароджується інший правовий процесуальний інститут, нерозривно пов'язаний з інститутом стягнень (у подальшому - адміністративна відповідальність), який у правовій системі радянського часу отримує назву адміністративний процес (сьогодні - адміністративно-деліктний вид процесу).

Адміністративно-деліктний вид процесу, як і попередній процесуальний інститут, також має складну історію започаткування та розвитку, і його не можна розглядати, відмежовуючи від генезису інституту адміністративної відповідальності.

Вихідним пунктом зародження адміністративної відповідальності та її процесуального інституту було прийняття Статуту про покарання, що накладаються мировими суддями.

У 1861 р. у доповідній записці імператору Олександру II "Про судово-поліцейський статут" головний управляючий II відділенням Державної Ради граф Д. М. Блудов вказував на необхідність відмежування злочинів, підвідомчих кримінальним судам, від "поліцейських проступків", які у країнах Західної Європи на той час підлягали розгляду спеціальними поліцейськими суддями або адміністративними органами. Д. М. Блудов пропонував розмежувати повноваження судової влади і поліції щодо слідчих дій і віднести досудовий розгляд справ про кримінальні злочини до відання судових слідчих, а провадження у справах про незначні злочини та проступки - до відання мирових суддів.

Проект судово-поліцейського статуту, що містив 206 статей, був переданий на розгляд до II відділення Державної Ради у лютому 1864 р. Проект доопрацьовувався на засіданнях Державної Ради у травні та липні 1864 р., після чого його останній варіант був поданий на розгляд імператору і затверджений 20.11.1864 р. Статут про покарання складався з 13 глав, перша з яких містила загальні положення (порядок заміни стягнень, обставини, що пом'якшують та обтяжують відповідальність, тощо). Даним нормативним актом не були передбачені процесуальні основи щодо незначних проступків (порядок накладення покарань, процедура оскарження дій мирових суддів, застосування заходів адміністративного припинення тощо)¹.

Таким чином, одночасно з установленням судового порядку розгляду справ про незначні злочини і проступки низкою правових актів передбачався адміністративний порядок розгляду та вирішення справ про певні правопорушення. Мається на увазі, що деяким адміністративним органам надавалося право вже самостійно, тобто без звернення до суду, накладати на осіб, винних у порушенні адміністративних розпоряджень і вимог, стягнення. Таке право, зокрема, належало:

а) сільським старостам і волосним старшинам, які за незначні проступки мали право карати винних осіб громадськими роботами до двох днів, або грошовим стягненням до одного карбованця, або арештом на строк не більше двох днів;

б) земським начальникам. Відповідно до ст. 61 Положення про земських дільничних начальників у випадку невиконання законних розпоряджень і вимог земського начальника особами, підлеглими селянському громадському управлінню, він мав право піддавати винного, без будь-якого формального провадження, арешту на строк не більше трьох днів або грошовому стягненню не більше шести карбованців;

в) адміністративній владі - щодо осіб, які перебували під поліцейським наглядом. За невиконання правил, які їх стосувалися, вони могли бути піддані арешту: місцевим поліцейським керівництвом - до трьох діб; губернатором - до 7 діб, міністром внутрішніх справ - до одного місяця, причому в останньому випадку відбування арешту могло бути призначено у тюрмі;

г) губернаторам і генерал-губернаторам, які згідно з Положенням про заходи охорони державного порядку та громадського спокою від 14.08.1881 р. у місцевостях, де було оголошено стан посиленої охорони, мали право видавати обов'язкові постанови, що стосувалися громадського порядку та державної безпеки, за порушення яких ними ж могли бути накладені стягнення - або у вигляді тримісячного арешту, або штрафу в розмірі 500 карбованців. У тому ж разі, коли та або інша місцевість оголошувалася як така, що перебуває у стані надзвичайної охорони, каральна санкція обов'язкових постанов посилювалася: штраф збільшувався до 3000 карбованців, а відбування арешту призначалося у тюрмі¹.

Принагідно зазначимо, що згадані вище стягнення згодом були названі адміністративними, що підкреслювало той факт, що вони накладені не судовими, а адміністративними органами.

З цього приводу необхідно зазначити, що такі видатні вчені того часу, як І. Т. Тарасов, В. М. Гессен, категорично засуджували практику накладення стягнень у позасудовому порядку. Вони стверджували, що органи управління у такому випадку перетворюються на поліцейський суд, а їх посадові особи, відповідно, стають поліцейськими суддями. Акцентувалася увага на тому, що зазначені повноваження ставали зброєю адміністрації або поліції, яку вони використовували для досягнення власних цілей. Тобто органам поліції передавалася частина функцій суду, завдяки чому вони у визначеному процесуальним законом порядку мали право накладати на осіб, винних у вчиненні незначних (дрібних) злочинів і проступків, стягнення, виконуючи тим самим функції правосуддя².

І. Т. Тарасов констатував, що суд, який судить за порушення своїх власних правил, ніколи не зможе бути органом правосуддя, оскільки у такому випадку судова влада набуває характер поліцейського заходу примусу, внаслідок чого рішення суду втрачає значення акта правосуддя³.

Подібні твердження повною мірою відповідали бажанню передових державних діячів і науковців розпочати процес переведення Російської імперії на рейки правової держави, в якій функції правосуддя, зокрема, мали бути зосереджені виключно в руках органів судової влади. Однак задекларовані у 1905 р. зміни у політичному житті країни не вплинули на законодавче забезпечення інституту адміністративної відповідальності та адміністративно-деліктного процесу, який в окресленому вище вигляді продовжував функціонувати в Росії аж до 1917 р.

Після Жовтневої революції 1917 року ситуація з відносинами адміністративної відповідальності певним чином нагадувала ситуацію, яка мала місце в Російській імперії. Відтепер майже кожен орган радянської влади мав право не тільки видавати обов'язкові постанови, а й супроводжувати їх адміністративними санкціями, які ним же і накладалися на винних осіб.

Особливістю того часу було те, що встановлений військово-комуністичний режим декларував принцип революційної доцільності, відповідно до якого вищим законом визнавалося все те, що було корисним для революції. Діючи відповідно до такої ідеології, як центральна, так і місцева влада проявляли надзвичайно широку ініціативу при вирішенні тих чи інших справ, ініціативу, яка дуже часто виходила за межі існуючих правових норм. Поняття революційної доцільності з успіхом застосовувалося також і у сфері судочинства. Наприклад, ЦП К РРФСР, безпосередньо не наділяючи суддю правом вирішувати справу всупереч чинному законодавству, водночас, дозволяв тлумачити правові приписи згідно з особливостями соціальної обстановки і соціальних цілей, які стояли як перед окремим законом, так і перед системою законодавства в цілому¹.

Неминучим наслідком панування революційної доцільності стало виникнення "подвійного" законодавства, де у ролі першого законодавства виступали ті норми, які видавалися на центральному рівні, а у ролі другого - практика їх незастосування або перекрученого застосування на місцевому рівні. Мається на увазі, що радянським працівникам у певних ситуаціях, навіть урегульованих правом, було набагато простіше керуватися у своїй діяльності не вимогами закону, а революційною доцільністю, не беручи до уваги існуючих правових норм².

Таким чином, радянська держава (СРСР) на початку свого існування заклала основи тоталітарного режиму, а саме: нехтування правами, свободами та законними інтересами приватних осіб заради досягнення власних цілей; безконтрольність і безвідповідальність державної влади взагалі та правлячої верхівки зокрема; беззастережне застосування сили і репресій для придушення будь-якої ініціативи населення, яка не узгоджувалася з офіційною державною політикою та ідеологією, тощо.

Усе вищевикладене значною мірою вплинуло на розвиток як адміністративної відповідальності, так і адміністративно-деліктного виду адміністративного процесу.

27.07.1927 р. Всеукраїнський центральний виконавчий комітет і Рад нарком УРСР видали постанову "Про надання адміністративним органам права вживати заходів адміністративного впливу за маловажні праволомства". Згідно з цією постановою для звільнення судових установ від незначних кримінальних справ і прискорення розв'язання останніх та на зміну частини другої Кримінального кодексу НКВС АМСРР адміністративним відділам окружних виконавчих комітетів і районним виконавчим комітетам було надано право вживати заходів адміністративного впливу за певні (незначні) праволомства (терміном "праволомство" у ті часи позначалося правопорушення).

У подальшому ці норми увійшли до Адміністративного кодексу УРСР, який було затверджено ВУЦВК 12.10.1927 р. і введено в дію 3 01.02.1928 р.

Цей Кодекс уніфікував, принаймні на час його прийняття, все законодавство про адміністративну відповідальність, визначивши найбільш принципові аспекти зазначеного інституту адміністративного права. Так, у гл. 1 його розд. З встановлювалося, що про будь-яке порушення обов'язкової постанови уповноваженими особами складається протокол, у якому обов'язково зазначаються пояснення особи, яка притягається до відповідальності. Складений протокол має бути, підписаний порушником, свідками, понятими (у разі їх залучення), а також особою, яка його склала (ст. 44); протоколи негайно після їх складання мали передаватися до відповідного окружного адміністративного відділу, районного адміністративно-міліцейського відділення і сільської або селищної ради за приналежністю (ст. 45); за порушення обов'язкової постанови могло бути застосовано лише одне стягнення з тих, що передбачалися в постанові (примітка 4 до ст. 47); після закінчення місячного, а в деяких випадках двомісячного строку з моменту порушення обов'язкової постанови адміністративне стягнення не могло бути накладено (ст. 49); за результатами розгляду протоколу уповноважений орган міг прийняти постанову: або про припинення справи, або про направлення справи до суду, або про застосування до особи, яка порушила обов'язкову постанову, заходів адміністративного впливу (ст. 50); при визначенні виду та розміру заходу адміністративного впливу орган, який приймав рішення, мав керуватися характером вчиненого порушення, а також ступенем майнової спроможності та класової належності особи, яка порушила обов'язкову постанову (ст. 52); постанова про застосування заходу адміністративного впливу мала бути звернена до виконання через три дні після оголошення її змісту особі, щодо якої вона була прийнята (ст. 54); особа, щодо якої був застосований захід впливу, могла у триденний строк з моменту оголошення їй постанови про застосування до неї заходу впливу клопотатися перед органом, який її виніс, про її перегляд або оскаржити останню до вищого органу (ч. 1 ст. 55); подача клопотання або скарги у триденний строк призупиняла виконання постанови (ч. 2 ст. 55); постанова органу, який розглядав скаргу, була остаточною (ч. 5 ст. 55); органи прокурорського нагляду мали право опротестовувати постанову про застосування заходів адміністративного впливу (ст. 56); виконання постанови про застосування заходів адміністративного впливу можна було розпочинати не пізніш як через два місяці після її винесення (ст. 60); у разі злісного ухилення від сплати штрафу останній міг бути замінений виправними роботами (ст. 61) тощо¹.

Отже, як випливає з викладеного, Адміністративний кодекс У PCP справді дав відповіді на численні запитання, пов'язані з порядком притягнення осіб до адміністративної відповідальності.

Подальший законодавчий розвиток інститутів адміністративної відповідальності та адміністративно-деліктного виду адміністративного процесу пов'язаний із збільшенням кількості адміністративних проступків, за вчинення яких наставала адміністративна відповідальність, і був спрямований на регулювання різних порядків притягнення осіб до адміністративної відповідальності. Авторами концепції адміністративно-деліктного виду адміністративного процесу були 1.1. Євтихієв та В. О. Власов, які виділяли такі паралельно існуючі порядки застосування адміністративних стягнень:

1) адміністративний орган не тільки встановлював факт порушення і накладав адміністративне стягнення, а й у безспірному адміністративному порядку виконував і саме стягнення;

2) встановлення факту порушення та накладення адміністративного стягнення здійснював адміністративний орган, але в разі відмови порушника сплатити накладений штраф або несплати його в установлений термін питання про вилучення суми штрафу за рахунок майна порушника направлялося на розгляд до народного суду;

3) порушення акта управління тягнуло не тільки застосування стягнення, а й вчинення адміністративними органами певних дій щодо майна порушника, наприклад знесення самовільно збудованої споруди¹.

У 30-х рр. XX ст. адміністративно-деліктний процес не отримав значного розвитку, оскільки вся увага була приділена інституту адміністративної відповідальності, в якому розроблялися теоретичні підґрунтя понять "проступок", "адміністративне стягнення", "суспільна небезпечність".

У 40-50-ті рр. XX ст. досліджуваному інституту приділяється більше уваги. Особливо це стосується адміністративно-процесуальних норм, які пропонувалося кодифікувати в окремому правовому акті. Так, Г. І. Петров зазначав, шо мотиви роздільної кодифікації матеріальних і процесуальних норм радянського адміністративного права не відрізняються від мотивів роздільної кодифікації матеріальних і процесуальних норм цивільного та кримінального права. Саме різниця між матеріальними і процесуальними нормами і тими суспільними відносинами, які вони регулюють, визначають необхідність кодифікувати ці норми окремо². Актуальним було питання і про послідовність кодифікації матеріальних та процесуальних норм; переважала думка, що кодифікація матеріальних норм має передувати кодифікації норм адміністративно-процесуальних³ Вона обґрунтовувалася вторинним, підпорядкованим характером процесуальних норм стосовно норм матеріальних, зміст і напрями кодифікації яких мають визначати кодифікацію процесуальних норм.

Розвиток інституту адміністративної відповідальності у той час обумовив удосконалення процесуальної форми останньої. У 50-ті роки отримала теоретичне підґрунтя "вузька" концепція сутності процесу, яка визначала його як порядок розгляду справ про адміністративні правопорушення і застосування до правопорушників адміністративних стягнень. Таким чином, в адміністративному праві 50-х рр. обґрунтовано існування інституту адміністративно-деліктного процесу (назва того часу: адміністративний процес (адміністративне провадження).

Не можна обійти увагою започатковану пізніше "широку" концепцію змісту процесу, суть якого зводилася до суспільно-процесуальних відносин, які виникали при здійсненні виконавчої та розпорядчої діяльності і урегульовувалися процесуальними нормами радянської держави¹ Тобто даною теоретичною конструкцією охоплювалася і адміністративно-деліктна складова, яка співвідносилася з адміністративним процесом як рід і вид. Зазначена теорія отримала велику кількість прихильників і почала активно розвиватися.

Поряд із цим, деякі прихильники "широкої" концепції пропонували створення та легалізацію самостійної галузі - адміністративно-процесуальне право².

Отже, підводячи підсумок вищевикладеному, необхідно зазначити, що адміністративно-деліктний вид адміністративного процесу почав свій розвиток завдяки широкому застосуванню інституту адміністративної відповідальності, який бере початок у теорії поліцейського права, але з розвитком адміністративного права, згідно з його управлінською концепцією, втрачає власну індивідуальність та існує як видовий елемент адміністративного процесу (широка концепція).

Теоретичні напрацювання стосовно двох вищезгаданих процесуальних інститутів зумовили започаткування і розвиток інституту адміністративної процедури.

Розуміння адміністративної процедури у світі та шляхи її правового регулювання неоднакові. У багатьох країнах обрано напрямок систематизації законодавства про адміністративну процедуру. Законодавчий акт містить загальні норми, які регулюють порядок вирішення всіх видів адміністративних справ. На сьогодні за хронологією можна виокремити три хвилі робіт із систематизації та впровадження законодавства про адміністративну процедуру в зарубіжних країнах. Перші кодифіковані законодавчі акти було прийнято в Австрії (1925 р.), Польщі та Чехословаччині (1928 р.), Югославії (1930 р.). Друга хвиля прийняття загальних законів про адміністративну процедуру бере початок із середини XX ст. Так, у США закон про адміністративну процедуру прийнято у 1946 р" в Угорщині - у 1957 р., в Іспанії - у 1958 р. У зв'язку

31 зміною влади після Другої світової війни нові редакції законодавчих актів у цій сфері були ухвалені в Югославії (1956 р.) та Польщі (1960 р.). І нарешті, третя хвиля кодифікаційних робіт відзначилася прийняттям відповідних законів у ФРН (1976 р.), Болгарії (1979 р.), Польщі (нова редакція - 1980 р.), Данії (1985 р.), Італії (1990 р.), Португалії (1991 р), Нідерландах (1992р.), Японії (1994р.). На теренах колишнього СРСР кілька країн також прийняли загальні закони про адміністративну процедуру. Серед піонерів - Грузія, Казахстан тощо.

Щоправда, треба брати до уваги не лише назву законодавчого акта, а й його предмет та правові механізми, які в ньому закладені¹.

З процесом кодифікації у 20-х рр. XX ст. пов'язують виникнення адміністративного процедурного права в Європі. У західних демократіях розвиток законодавства про адміністративну процедуру має наслідком ситуацію, коли адміністративне право в країні регулює переважно діяльність публічної адміністрації.

Розвиток адміністративно-процедурного законодавства в Україні має особливості, зумовлені специфікою розвитку адміністративного права в радянський період. Діяльність органів державного управління законами не регулювалася, адже органи державного управління мали керуватися насамперед критеріями політичної доцільності. Соціалістична законність не вбачала особливої різниці між правом і законом, законом і підзаконним нормативним актом. Зрештою, об'єктивної потреби в законодавчому регулюванні адміністративної процедури не було, адже в умовах суцільного одержавлення всіх сфер життя суспільства більшість питань вирішувались державою самостійно і враховувати ще чиїсь інтереси не вимагалося.

Сучасна адміністративно-правова доктрина вимагає теоретичного обгрунтування процедурної форми реалізації матеріальних норм. Саме природа зазначеної форми становить основу інституту адміністративної процедури.