Право Європейського Союзу - Муравйов В.І. - 9. Соціальне забезпечення в Євросоюзі

Одним із головним завдань, закріплених у Римському договорі про заснування ЄЕС 1957 р., було скасування перепон для реалізації свободи вільного пересування працівників у межах держав-членів ЄС. Для досягнення цього необхідним вважалося прийняття заходів соціального забезпечення для захисту громадян держав ЄС від втрати набутих прав системи соціального забезпечення у випадках працевлаштування або проживання на території іншої держави ЄС, ніж держава громадянства. Тому невід'ємною складовою ефективної реалізації свободи вільного переміщення осіб у рамках ЄС є регламентація соціального захисту.

Згідно із законодавством держав-членів ЄС право на набуття допомоги та її розмір залежать, як правило, від тривалості та суми внесків до відповідної інституції державної системи соціального забезпечення. За національним законодавством таке право може залежати від того, чи проживає особа постійно у відповідній державі. Для надання праці вішкам-мігрантам доступу до систем соціального забезпечення держав ЄС необхідно було визначити загальні принципи соціального забезпечення на рівні ЄС, що й було відображено в Договорі про економічне співтовариство. Сучасною правовою основою координації систем соціального забезпечення в рамках ЄС вважається ст. 48 ДФЄС. Європейському парламенту та Раді надаються повноваження вживати заходів у галузі соціального забезпечення, які необхідні для забезпечення вільного переміщення працівників. Заходи здійснюються переважно за допомогою впровадження системи, яка дозволяє забезпечити працівникам-мігрантам підсумування всіх періодів часу, що враховується для падання, збереження, визначення розміру допомоги, відповідно до національних законодавств. Також система надає можливість отримати допомогу на території будь-якої держави-члена. Вона спрямована на скасування всіх можливих територіальних обмежень на отримання допомоги за різними схемами соціального забезпечення в рамках ЄС (справа 44/65 Hessische Knappschaft v. Maison Singer and sons [1965]).

Для деталізації цих положень ще у 1958 р. було прийнято Регламент 3/58/ЄЕС, який було замінено у 1971 р. Регламентом Ради ЄС 1408/71/ ЄЕС щодо застосування схем соціального забезпечення до найманих працівників. До Регламенту 1408/71/ЄЕС було внесено значну кількість змін та доповнень, починаючи з Регламенту 574/72/ЄЕС. Зміни стосувалися як окремих процесуальних чи змістовних положень, так і принципових змін, у тому числі - розширення сфери застосування документа. Регламенти 1390/81/ЄЕС та 3795/81/ЄЕС поширили сферу його дії на осіб, які самостійно працюють, Регламент 307/1999/ЄС - на всіх застрахованих осіб, у тому числі студентів та осіб, які працюють не за наймом. Регламент 1606/98/ЄС було спрямовано на захист соціальних прав державних службовців. Вони отримали право на загальну державну пенсію на рівноправній основі з громадянами відповідної держави ЄС.

Сферу застосування Регламенту 1408/71/ЄЕС було істотно розширено Регламентом 895/2003/ЄС, який відкрив можливість користуватися основними правилами соціального забезпечення ЄС громадянам з третіх країн, які на законній підставі проживають на території Союзу.

Відповідно до ст. 2 Регламенту 1408/71/ЄЕС сфера його дії, окрім зазначеного вище кола осіб, поширюється на членів їх сімей, утриманців та спадкоємців, а також на осіб без громадянства та біженців, які постійно проживають на території будь-якої держави ЄС. Крім того, особисту сферу застосування було розширено завдяки практиці Суду ЄС (зокрема, справи с-158/96 Raymond Kohll [1998], 44/65 Hessische Knappschaft v. Maison Singer and sons [1965]). У рішенні Суду ЄС по об'єднаній справі Laborero and Sabato (82/86 and 103/86 [1987]) було встановлено, що у випадку, коли особа бере участь у добровільній системі соціального страхування згідно з бельгійським законодавством 1963 р. для працівників та осіб, які працюють самостійно, поза межами держав ЄС, то впродовж відповідних періодів праці та участі в цій схемі соціального забезпечення особа має вважатися "працівником" у світлі права ЄС, а особи, що перебували на утриманні, вважаються особами, які були на утриманні працівника ЄС у світлі положень Регламенту 1408/71/ЄЕС. Також визнано, що суттєвим критерієм поширення сфери дії Регламенту на працівника має бути його зв'язок з системою соціального страхування (добровільного чи обов'язкового) держави-члена ЄС. Той факт, що особа, застрахована в системі соціального забезпечення держави-члена ЄС, виконувала у відповідні періоди роботу на території третьої держави, не є важливим для застосування положень Регламенту 1408/71/ЄЕС. Тому на осіб, які підпадають під дію національних норм законодавства про створення добровільної системи соціального страхування для осіб, що працюють не в державах ЄС, поширюється дія відповідного Регламенту ЄС, причому на недискримінаційній основі за ознакою громадянства.

Окрім особистої сфери дії, Регламент визначає у ст. 4 матеріальну сферу застосування. Положення Регламенту мають поширюватися на все законодавство держав-членів у сфері соціального забезпечення, яке відображає основні види допомоги, визнані у Конвенції № 102 Міжнародної організації праці "Про мінімальні норми соціального забезпечення" від 1952 p.:

o допомога по інвалідності;

o допомога у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю;

o допомога по вагітності та пологах;

o допомога за старістю;

o допомога в разі втрати годувальника;

o допомога у зв'язку з нещасним випадком на виробництві та професійним захворюванням;

o допомога на поховання;

o допомога по безробіттю;

o допомога сім'ям.

Відповідно до ст. 4 Регламенту його положення поширюються на всі загальні та спеціальні схеми соціального забезпечення - як з попередніми внесками, так і без них. Разом із цим, Регламентом визначено певні винятки: його положення не поширюються на схеми допомоги жертвам війни чи її наслідків, на спеціальні схеми соціального забезпечення для державних службовців та осіб, які прирівняні до них, на соціальну та медичну допомогу. Відсутність закріплення в Регламенті поняття соціальної допомоги відкрило можливість його різного тлумачення державами ЄС. Однак з метою недопущення цього Суд ЄС неодноразово тлумачив поняття соціальної допомоги у своїх рішеннях. Так, у рішенні у справі Rita Frilli V Belgium (1/72, [1972]) Суд ЄС установив, що деякі види допомоги можуть відповідати подвійним функціям, тобто задовольняти основним критеріям системи соціального забезпечення та соціальної допомоги. Надання такої допомоги не повинно обмежувати права працівників та інших осіб, на яких поширюється дія Регламенту 1408/71/ЄЕС, тому має розглядатися як допомога системи соціального забезпечення та один із основних видів соціального забезпечення. Судом ЄС до допомоги зі сфери соціального забезпечення було віднесено надання дружині працівника-мігранта спеціальної грошової допомоги (187/73 Odette Callemeyn v. Belgium [1974]), спеціального гранта неповнолітньому сину-інваліду працівника-мігранта (7/75 Mr. and Mrs. F. v. Belgium [1975]) тощо. Однак пізніше Суд ЄС звузив сферу застосування цього принципу і став розглядати надання соціальної допомоги в більшості випадків у світлі Регламенту 1612/68/ЄЕС.

Загалом Суд ЄС намагався гарантувати працівникам-мігрантам ЄС та членам їх родин захист соціальних прав та зменшити негативні наслідки переїзду до іншої держави, забезпечуючи таким чином реалізацію свободи вільного пересування осіб у межах ЄС.

Регламент 1408/71/ЄЕС визначає основні принципи соціального забезпечення ЄС, до яких, зокрема, належать:

1. Недискримінація за ознакою громадянства. Працівники та особи, які самостійно працюють, з інших держав-членів повинні мати однакові з громадянами відповідної держави ЄС права. Для застосування цього принципу враховуються: еквівалентність фактів, підсумування всіх страхових періодів та збереження набутих прав. Інакше кажучи, держава не може резервувати допомоги з соціального забезпечення для своїх громадян. У рішенні у справі Kenny v Insurance Officer (1/78, [1978]) Суд ЄС визнав, що національне законодавство стосовно набуття, збереження, втрати права на допомогу у сфері соціального забезпечення та інших умов має застосовуватися до громадян держав-членів без дискримінації на тих самих умовах, як і до власних громадян.

2. Здійснення виплат незалежно від місця проживання. Регламент визначає, що основні види допомоги особа має отримувати від відповідних установ країни проживання, в тому числі у випадку переїзду до іншої країни ЄС. Допомога у разі настання інвалідності, досягнення похилого віку, нещасних випадків на виробництві та інші допомоги, призначені в одній або більше країнах-членах ЄС, не можуть бути зменшені або скасовані на тій підставі, що особа, яка має право на таку допомогу, проживає на території іншої держави-члена, ніж держави, яка цю допомогу призначила. Однак є певні виключення. Різні правила застосовуються до грошових (зокрема, пенсій) та до натуральних видів допомоги (зокрема, медичної допомоги). Грошова допомога сплачується зазвичай відповідно до законодавства держави, в якій особа постійно проживає чи перебуває. Натуральна допомога регламентується законодавством держави перебування. Якщо особа перебуває в інший державі, ніж держава, що має надавати допомогу, то остання відшкодовує понесені витрати. До деяких видів допомоги застосовуються спеціальні правила, зокрема, до допомоги у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю, допомоги сім'ям з дітьми, медичної допомоги, допомоги по безробіттю.

3. Запобігання дублюванню допомоги. Регламентом не передбачається надання чи захист права на декілька видів допомоги одного і того ж типу за один і той самий період обов'язкового страхування. Тобто положення законодавств держав-членів, які регулюють зменшення, припинення чи скасування допомоги у випадках дублювання іншими спеціальними видами забезпечення чи у зв'язку з будь-якою іншою формою прибутку, можуть бути використані, навіть якщо таку допомогу було одержано згідно із законодавством іншої держави-члена чи у випадку, коли такий прибуток було отримано на території іншої держави-члена. Таким чином, сплата внесків до систем соціального страхування двох та більше держав ЄС за один період не гарантує право на отримання допомоги одного виду в різних державах. Тлумачення поняття допомоги "одного виду" було надано Судом ЄС у рішенні у справі Christel Schmidt v. Rijksdienst voor Pensioenen (98/94 11995]). Згідно з цим рішенням допомоги "одного виду" повинні мати ідентичні цілі, об'єкт та підстави, за якими обчислюються такі допомоги. Водночас, тільки формальні характеристики не є суттєвими критеріями для класифікації допомоги.

Регламент закріплює також виключення з правила щодо запобігання дублюванню допомоги. Зокрема, виключення можуть стосуватися допомоги у зв'язку з інвалідністю, професійним захворюванням, досягненням похилого віку, якщо вони надаються за законодавством двох та більше держав ЄС.

Загалом працівники чи особи, які самостійно працюють, не повинні зазнавати незручностей через застосування законодавства ЄС. У випадках, коли особа має право на отримання допомоги у різних державах, вона може вибирати ту, яка надає більше переваг, у тому числі ту, що більша за розміром.

4. Підсумовування періодів, що враховуються для надання допомоги. Держава-член ЄС при визначенні права на допомогу та обчисленні її розміру має враховувати всі страхові періоди чи періоди зайнятості та проживання в інший державі ЄС. Цей принцип закріплено у ст. 48 ДФЄС, хоча специфічні критерії застосовуються до кожного конкретного виду соціальної допомоги. Зокрема, при визначенні права на допомогу по безробіттю, тимчасової непрацездатності внески, які були зроблені особою у страхові фонди однієї держави, можуть переводитися у відповідні страхові фонди держави, яка призначатиме та виплачуватиме такі види допомоги.

5. Принцип поширення законодавства тільки однієї держави ЄС. За загальним принципом особи, на яких поширюється дія Регламенту 1408/71/ЄЕС, мають бути охоплені законодавством тільки однієї держави ЄС - держави працевлаштування. Тобто соціальне забезпечення працівників, осіб, які самостійно працюють, та інших категорій громадян ЄС згідно з Регламентом 1408/71/ЄЕС визначається законодавством держави, де вони здійснюють трудову активність, навіть якщо проживають на території іншої держави-члена, чи якщо зареєстрований офіс або місце здійснення бізнесу розміщені на території іншої держави-члена. Втім, Регламентом передбачено численні винятки, які стосуються, зокрема, поштових працівників (зазвичай на них поширюється законодавство держави постійного проживання), працівників міжнародного транспорту (поширюється законодавство держави, в якій офіційно зареєстрований або розташований офіс компанії), осіб, економічна активність яких здійснюється на території декількох держав (враховується місце постійного проживання), тощо. Окремі правила передбачені для осіб, які здійснюють свою трудову діяльність на території двох та більше держав ЄС, для моряків, осіб, які служать у збройних силах чи перебувають на цивільній службі. В цілому, випадки, коли на особу поширюється водночас законодавство двох та більше держав-членів, повинні розглядатися як винятки із загального правила та мають бути обмежені чисельно і за обсягом, наскільки це можливо.

Таким чином, внесені до Регламенту 1408/71/ЄЕС зміни та доповнення відображали зміни на національному рівні держав-членів, розвиток і досягнення ЄС. Втім, цей документ, регламентуючи важливий елемент реалізації свободи вільного пересування осіб, виявився складним, важким для розуміння та застосування. У 1998 р. Комісією було запропоновано кардинально переглянути та реформувати законодавство ЄС у сфері соціального забезпечення. Результатом реформування стало прийняття Європарламентом та Радою Регламенту 883/2004 "Про координацію систем соціального забезпечення", який спрямовано на полегшення реалізації громадянами ЄС свого права на вільне пересування, зокрема, через спрощення існуючих положень, а також на посилення обов'язку держав співпрацювати у сфері соціального забезпечення. Сфера дії документа поширюється, окрім визнаних раніше категорій осіб, на економічно неактивних громадян ЄС і надає їм захист у сфері соціального забезпечення. Такі зміни розглядаються як важливі зрушення для реалізації права на вільне переміщення для всіх громадян ЄС. Новий Регламент розширив також матеріальну сферу застосування, зокрема, частково на сферу охорони здоров'я. Документ посилив загальний принцип недискримінації, принцип незалежності сплати допомоги від місця перебування особи, закріпив принцип "good administration" тощо. Було внесено зміни до положень про допомогу по безробіттю, зокрема, збільшено тривалість права на отримання відповідної допомоги з трьох до шести місяців у випадку переїзду до іншої держави ЄС, спрощено правила застосування законодавства у сфері соціального забезпечення у транскордонних ситуаціях.

Хоча Регламент 883/2004/ЄС і має скасувати Регламент від 1971 p., останній залишається чинним для координації систем соціального забезпечення держав-членів ЄС до прийняття окремого імплементаційного документа. У 2009 р. у сфері соціального забезпечення було прийнято ще один документ - Регламент 988/2009/ЄС, що вносить доповнення та зміни до документа 2004 р., разом з яким і має набути чинності у найближчому майбутньому.

Окрім основного документа ЄС у сфері координації систем соціального забезпечення держав-членів - Регламенту 1408/71/ЄЕС, було прийнято декілька документів стосовно заборони тендерної дискримінації. Зокрема, Директиви 79/7/ЄЕС "Про поступову імплементацію принципу рівності чоловіків і жінок у сфері соціального забезпечення", 86/378/ЄЕС "Щодо імплементації принципу рівного ставлення до жінок та чоловіків у сфері соціального забезпечення", доповнену Директивою 96/97/ЄЕС та скасовану Директивою 2006/54/ЄС "Про імплементацію принципу рівного ставлення до чоловіків та жінок у сфері праці та зайнятості" було розглянуто у п. 2 цього розділу.