Право Європейського Союзу - Муравйов В.І. - 1. Спільна зовнішня політико і політика безпеки

1. Спільна зовнішня політико і політика безпеки

СЗППБ вперше була закріплена в Маастрихтському договорі про Європейський союз 1993 р. Проте ще до створення ЄС держави-члени вже координували свої позиції та дії у питаннях зовнішньої політики (як у випадку з економічними санкціями), а також у тих сферах, де вірогідним був її вплив на міжнародну торгівлю чи спільний ринок. Таку координацію було формалізовано в ЄЄА 1987 р. під назвою Європейське політичне співробітництво. Якщо порівнювати з Європейським політичним співтовариством, СЗППБ стала більш структурованою, вона отримала у своє розпорядження додаткові правові інструменти, частина з яких стали обов'язковими для держав-членів. Після підписання Амстердамських договорів значення СЗППБ зросло. Для цього було запроваджено посаду Високого представника із зовнішніх справ і політики безпеки. Він разом із Президентом Євросоюзу і Комісаром із зовнішніх зносин отримав право представляти Союз у питаннях зовнішньої політики. СЗППБ охопила всі сфери зовнішньої політики, політики безпеки і оборони.

Лісабонські договори значною мірою реформували цей напрям діяльності Союзу. І хоча здійснення СЗППБ продовжує регулюватися головним чином ДЄС і вона все ще має певну автономію у сфері механізму ухвалення постанов і особливостях їх правової природи, ця політика вже не функціонує як окрема опора Союзу, а є частиною зовнішньополітичної діяльності об'єднання разом із Спільною торговельною політикою, укладанням міжнародних договорів тощо. Набув значного розвитку інституційний механізм СЗППБ. У спеціальний підрозділ виокремлено положення про спільну політику безпеки і оборони.

Згідно з установчими договорами у своїй діяльності на міжнародній арені Союз керується принципами, на основі яких відбувалися його створення, розвиток і розширення, і які він намагається відстоювати у зовнішньому світі: демократія, правова держава, верховенство права, універсальність і неподільність прав людини і основних свобод, повага до людської гідності, принципи рівноправності і солідарності, а також повага до принципів Статуту Об'єднаних Націй і міжнародного права (ст. 21ДЕС). СЗППБ здійснюється з метою:

а) захисту своїх цінностей, фундаментальних інтересів, безпеки, незалежності і цілісності;

б) консолідації і підтримки демократії, верховенства права, прав людини і принципів міжнародного права;

в) збереження миру, запобігання конфліктів і зміцнення міжнародної безпеки відповідно до цілей і принципів Статуту ОООН, принципів Гельсінського Заключного акта та Паризької хартії включно з тими, які стосуються зовнішніх кордонів;

г) сприяння сталому розвитку країн, що розвиваються, в економічній, соціальній і екологічній сферах, спрямованому насамперед на подолання бідності;

д) заохочення інтеграції всіх країн до світової економіки включно з поступовою ліквідацією обмежень у міжнародній торгівлі;

е) надання допомоги у розробці міжнародних заходів задля збереження і поліпшення якості навколишнього середовища і належного управління світовими природними ресурсами з метою забезпечення сталого розвитку;

є) надання допомоги населенню, країнам і регіонам, які стикаються з природними або спричиненими людьми катастрофами;

ж) розвитку міжнародної системі, яка базується на посиленому міжнародному співробітництві і належному глобальному управлінні.

Реалізацію цілей і принципів СЗППБ покладено на інститути і органи Союзу. Відповідними повноваженнями наділені Європейська Рада, Рада, Комісія, Високий представник Союзу з питань зовнішніх зносин і політики безпеки.

СЗППБ реалізується за допомогою різних процедур і правових інструментів, передбачених установчими договорами. Також різною є роль окремих інститутів і органів у здійсненні цієї політики. Спеціальні правові інструменти визначені у статтях 22 і 25,28,29, 30 Лісабонського договору про ЄС. До них належать рішення, які мають різне цільове призначення. Усі вони обов'язкові для виконання, проте не є законодавчими актами.

Визначення стратегічних інтересів і цілей Союзу покладено на Європейську раду (ст. 22 ДЄС). Відповідні рішення ухвалюються під час регулярних зустрічей Європейської ради разом з деклараціями та іншими публічними заявами. Вони стосуються СЗППБ та інших сфер зовнішньополітичної діяльності об'єднання. Такі рішення можуть бути пов'язані з відносинами Союзу з окремою країною чи регіоном або передбачати тематичний підхід. У них визначаються термін дії і засоби, які мають надаватися Союзом і державами-членами.

Рішення щодо стратегічних інтересів і цілей Союзу Європейська рада ухвалює одноголосно за рекомендацією Ради. Вони мають бути імплементовані відповідно до процедур, установлених договорами.

Спільні пропозиції Раді з питань, які стосуються СЗППБ, може надавати Високий представник Союзу із зовнішніх зносин і політики безпеки, а з питань щодо інших сфер зовнішньополітичної діяльності - Комісія.

Визначення дій, які має здійснювати Союз, належить до компетенції Ради. Такі рішення передбачають реалізацію оперативних заходів, якщо цього вимагає міжнародна ситуація. Вони фіксують цілі, межі і засоби, які належить надати у розпорядження Союзу, умови здійснення і термін дії. Хоча рішення щодо дій зобов'язують держав-членів, вони не перешкоджають окремим державам-членам висловлювати свою позицію чи діяти на національному рівні з метою реалізації ухваленого рішення. Однак держави мають інформувати про згадані заходи, що дозволить у разі потреби провести попереднє погодження у Раді (ст. 28).

Рішення також можуть ухвалюватися Радою для вироблення позицій Союзу з окремих питань географічного чи тематичного характеру. Держави-члени зобов'язані забезпечити відповідність своєї політики позиції Союзу (ст. 29).

Процедури ухвалення рішень та інших актів у сфері СЗППБ передбачені у ст. 30 ДЄС. Ухвалення рішень Європейською радою і Радою здійснюється переважно одноголосно. Кваліфікована більшість використовується у разі ухвалення рішень, що визначають дії чи позицію Союзу: на основі рішення Європейської ради стосовно стратегічних інтересів і цілей Союзу; на основі пропозиції Високого представника Союзу із зовнішніх справ і політики безпеки; з метою імплементації рішень, які визначають дії або позиції. Пропозиції щодо ухвалення таких постанов можуть подавати держави-члени, Комісії або Високий представник.

При реалізації СЗППБ компетенція інститутів Євросоюзу не є однаковою. Як правило, Союз представлений в цій сфері в особі Високого представника. Він веде політичний діалог з третіми країнами і міжнародними організаціями, висловлює позицію Союзу в міжнародних організаціях і на міжнародних конференціях.

Високому представнику допомагає Європейська служба зовнішньополітичної діяльності. Вона співпрацює з дипломатичними службами держав-членів; до її складу входять представники Генерального секретаріату Ради і Комісії, а також персонал, наданий національними дипломатичними службами (ст. 27.3).

Комісія бере участь у координації зовнішньополітичної та інших сфер політики Союзу, уповноважена готувати пропозиції для ухвалення рішень. Однак її роль у реалізації СЗППБ обмежена.

Європарламент не має формальних повноважень у сфері СЗППБ. Він здійснює лише інформативні та консультативні функції стосовно головних аспектів і основоположних пріоритетів СЗППБ (ст. 36).

Допоміжним органом Ради є Комітет з питань політики і безпеки (Комітет). Він уповноважений слідкувати за міжнародною ситуацією і готує висновки для Ради і Високого представника на їх запит чи за власною ініціативою. Комітет також стежить за здійсненням погодженої зовнішньої політики. Він контролює та забезпечує стратегічне керівництво стосовно операцій з урегулювання криз, передбачених у межах СПБО. У разі надання йому відповідних повноважень з боку Ради він може ухвалювати у цьому зв'язку рішення (статті 38,43).

Важливим інструментом здійснення СЗППБ є міжнародні угоди. Такі угоди з третіми країнами чи міжнародними організаціями у сфері СЗППБ укладаються Союзом. У цьому процесі ключову роль відіграє Рада. Інші інститути ЄС задіяні у підготовчій стадії.

Укладання угод у сфері СЗППБ здійснюється відповідно до загальної процедури, встановленої у ст. 218 ДФЄС, з урахуванням специфіки цієї сфери. Вона полягає у тому, що пропозиції про доцільність укладання угоди надає Раді Високий представник. Рішення Ради про укладання угоди у сфері СЗППБ не вимагає попередньої згоди Європарламенту.

Рада ухвалює рішення стосовно початку переговорного процесу, призначає представника Союзу чи голову делегації ЄС на переговорах. Рада також може готувати директиви для делегації Союзу і призначати спеціальний комітет для надання їй консультацій.

Після закінчення переговорів на пропозицію голови делегації Рада ухвалює рішення, яким надає повноваження підписати міжнародну угоду голові делегації. На пропозицію останнього Рада ухвалює рішення стосовно укладання угоди.

Лісабонський Договір про ЄС вимагає від Союзу узгодженості зовнішньополітичної діяльності Союзу в цілому, яка охоплює СЗППБ, СПБО, Спільну торговельну політику, політику сприяння розвитку. Рада і Комісія за підтримки Високого представника забезпечують таку узгодженість (ст. 21 ДЄС). Важливе значення у процесі узгодженості зовнішньополітичної діяльності має те, що Союз є суб'єктом міжнародного права, і це усуває питання про те, від імені кого - держав-членів чи Союзу - здійснюється така діяльність.

Існують декілька шляхів безпосередньої взаємодії СЗППБ і зовнішньополітичної діяльності Союзу. Найбільш помітним є застосування санкцій проти третьої країни. Цей процес має два етапи. Спочатку Рада ухвалює рішення про вироблення позиції згідно зі ст. 25 ДЄС, яке має політичний характер, щодо застосування санкцій. Після цього Рада ухвалює заходи відповідно до ст. 215 ДФЄС, що містять спеціальні обмеження в економічній і фінансовій сферах.

Іншим прикладом є надання економічної і фінансової допомоги з використанням правових інструментів, передбачених у ДФЄС, з метою досягнення завдань, визначених у рішеннях щодо вироблення позиції.

Крім того, адміністративні та оперативні витрати на СЗППБ стосуються бюджету ЄС. Виключення становлять витрати на операції, що мають військові наслідки або наслідки у сфері оборони (ст. 41 ДЄС).

Окрім необхідності в узгодженості видів політики, здійснюються спеціальні заходи, що забезпечують взаємодію СЗППБ і зовнішньої політики ЄС.

Складовою СЗППБ є СПБО. Реалізація СПБО має забезпечити Союз цивільним і військовим потенціалом для проведення оперативних дій шляхом здійснення місій за його межами з метою підтримки миру, запобігання конфліктам, зміцнення міжнародної безпеки відповідно до принципів ООН. СПБО спрямована на поступове формування спільної оборонної політики Союзу. Ця політика має бути сумісною зі статусом нейтральних держав (Австрія, Фінляндія, Швеція) і зобов'язаннями інших держав-членів, що випливають із членства в Західноєвропейському союзі.

Держави-члени зобов'язуються поліпшувати свій військовий потенціал. У цьому їм має допомагати створена у 2004 р. Агенція у сфері розвитку оборонного потенціалу, наукових досліджень, закупівель і зброї (Європейська оборонна агенція).

Лісабонський договір про ЄС враховує різницю у військових потенціалах держав-членів. Тому Рада може пропонувати виконання місії групі держав-членів з метою захисту цінностей і інтересів Союзу в цілому. Також передбачено виконання максимально складних місій державами з більш високими критеріями військових потенціалів, які встановлюють постійну організовану співпрацю у межах Союзу.

У випадку військової агресії на території держави-члена інші держави-члени зобов'язуються їй допомагати всіма можливими засобами згідно зі ст. 51 Статуту ООН.

Перелік місій Союзу, що можуть здійснюватися цивільними і військовими засобами, включає спільні операції стосовно роззброєння; гуманітарні місії і місії з евакуації; місії, пов'язані з наданням порад і сприянням у військовій сфері; місії з запобігання конфліктів і підтримки миру; місії бойових підрозділів з урегулювання криз, включно з місіями з поновлення миру і стабілізаційні операції після завершення конфліктів. Усі ці місії можуть сприяти боротьбі з тероризмом, включаючи надання підтримки третім країнам у боротьбі з тероризмом на їх території (ст. 43 ДЄС).

Рішення з питань СПБО ухвалює Рада одноголосно на пропозицію Високого представника чи за ініціативи держави-члена. У своїх рішеннях стосовно місій Рада визначає цілі, межі та умови їх здійснення. Високий представник під керівництвом Ради і у постійному контакті з Комітетом з питань політики і безпеки має координувати цивільні і військові аспекти місій.

Європейська оборонна агенція має сприяти визначенню цілей військових потенціалів держав-членів і оцінці дотримання зобов'язань, узятих державами-членами стосовно потенціалів; сприяти гармонізації поточних потреб і ухваленню ефективних, сумісних один з одним метолів закупівель; пропонувати багатосторонні проекти з метою реалізації цілей у сфері військових потенціалів, забезпечувати координацію програм, які здійснюються державами-членами, і управління спеціальними програмами співпраці; підтримувати дослідження з оборонної технології, координувати і планувати спільну дослідницьку діяльність, а також розробку технічних рішень, що відповідають майбутнім поточним потребам: сприяти визначенню і, коли це доцільно, реалізації будь-яких заходів щодо посилення промислової і технологічної бази оборонного сектора, а також підвищення ефективного використання військових витрат. Європейська оборонна агенція відкрита для всіх держав-членів, які бажають брати у ній участь (ст. 45).

Вимоги до держав-членів, які мають наміри брати участь у постійній організованій співпраці, визначені у Протоколі про постійну організовану співпрацю, що є додатком до Лісабонських договорів. Про свої наміри такі держави-члени повідомляють Раду і Високого представника. Рада кваліфікованою більшістю затверджує список держав-учасниць. Якщо держава-член перестає відповідати встановленим критеріям, Рада може припинити її участь у постійній організованій співпраці. За бажанням держава-член може відмовитися від участі в постійній організації співпраці, якщо повідомить про це Раду.

Усі рішення і рекомендації в межах постійної організованої співпраці ухвалюються Радою одноголосно.